范文一：我国教育财政支出结构分析及政策调整

我国教育财政支出结构分析及政策调整

王广深１，王金秀

２

理论探讨

（１．华南农业大学经济管理学院，广东广州５１０６４２；２．中南财经政法大学财税学院，武汉湖北４３００７４）

［摘要］我国教育财政支出结构低度化主要表现在两个方面：第一，教育财政投入总量不足，第二，教育财政投入结构失衡；它

造成了我国教育发展滞后，居民受教育机会不均等、地区居民素质差异大等问题。因此，建立财政对教育投入的长效机制，提高财政教育支出的占比，加大对中西部教育财政的投入并提高中等师范教育和职业教育支持力度是优化教育财政的必然选择。

［关键词］教育财政；支出结构；低度化；优化

［中图分类号］Ｆ８３０．４５［文献标识码］Ａ

（２００８）０１－０１５４－０３［文章编号］１００２－７３６Ｘ

ＯｎｔｈｅＳｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆＦｉｎａｎｃｉａｌＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｉｎＣｈｉｎａＥｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄＩｔｓＰｏｌｉｃｉｅｓ

ＷｎａｇＧｕａｎｇＳｈｅｎ１，ＷａｎｇＪｉｎＸｉｕ２

（１．ＳｃｈｏｏｌｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ，Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ５１０６４２；２．Ｓｃｈｏｏｌｏｆ

Ｆｉｎａｎｃｅ，ＺｈｏｎｇｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＬａｗ，Ｗｕｈａｎ，Ｈｕｂｅｉ４３００７４）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｌｏｗ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｉｎＣｈｉｎａ＇ｓｅｄｕｃａｔｉｏｎｈａｓｔｗｏｍａｉｎａｓｐｅｃｔｓ：ｏｎｅｉｓｔｈｅｓｍａｌｌａｍｏｕｎｔｏｆｔｈｅｆｉｎａｎ－ｃｉａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｆｔｈｅｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｔｈｅｏｔｈｅｒｉｓｔｈｅｕｎｂａｌａｎｃｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｓｅｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓａｒｅｔｈｅｒｅａｓｏｎｓｏｆｔｈｅｌｏｗ－ｄｅｖｅｌｏｐｅｄｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｕｎｅｑｕａｌｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓａｎｄｔｈｅｕｎｂａｌａｎｃｅｏｆｒｅｇｉｏｎａｌｐｅｏｐｌｅ＇ｓｃｕｌｔｕｒａｌｌｅｖｅｌｉｎＣｈｉｎａ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｅｈａｖｅｔｏｂｕｉｌｄｕｐａｎｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｅｄｕｃａｔｉｏｎｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ，ｔｏｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｏｆｔｈｅｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｔｏｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎｉｎｗｅｓｔｅｒｎＣｈｉｎａａｎｄｅｎｆｏｒｃｅｔｈｅｔｅａｃｈｅｒ－ｔｒａｉｎｉｎｇａｎｄｔｈｅｖｏｃａｔｉｏｎａｌｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｏｐｔｉｍｉｚｅｔｈｅｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｅｉｎＣｈｉｎａ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｅ；ｆｉｎａｎｃｉａｌｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅ；ｌｏｗ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ｏｐｔｉｍｉｚｅ

２．３％，１９９５年上升到２．５％，只上升了０．２个百分点，但从

一、我国教育财政支出结构低度（一）教育财政投入总量不足

１９９５—２００２年却从２．５％下降到２．１％，下降了０．４个百分点，甚

至比１９９０年的２．３％还低０．２个百分点。这不但与我国教育蓬国务院颁布的《中勃发展不相匹配，而且与１９９３年中共中央、

国教育改革和发展纲要》所确定２０００年我国教育财政投入占当年ＧＤＰ总值的４％的目标相差甚远。

表－２公共教育经费支出占国内生产总值比重的国际比较

单位：（％）

年份世界平均水平

高收入国家中等收入国家低收入国家

中国印度马来西亚蒙古美国日本以色列

）单位：（％

高中升高等教育

１．教育财政支出占ＧＤＰ比重过低。

表－１１９９０—２００２我国各级普通学校毕业生入学率

年份

小学升初中

初中升高级中学

１９９０１９９５２００２７４．６９０．８９７．０４０．６５０．３５８．３２７．３４９．９８３．５

１９９０————

１９９５————

资料来源：中国统计年鉴，２００６，中国统计出版社，第８１０页。

首先，我国教育财政支出增长与教育事业发展不相称。改革开放以来，我国教育公共服务取得了明显的进展，各级普通学校毕业生入学率大幅度上升。１９９０—２００２年我国小学升学率从

７４．６％上升到９７．０％，上升了２２．４个百分点；初中毕业生升学率

从４０．６％上升到５８．３％，上升了１７．７个百分点；高中升学率从

２７．３％上升到８３．５％，上升了５６．２个百分点，进入了国际公认的

高等教育大众化的初级阶段。但１９９０—２００２年我国教育财政支出占当年ＧＤＰ的比重在波动中呈下降趋势，１９９０年为

２．３３．７５．１１２．３５．１－６．３

２．５３．１４．４６．３———

２００２４．４５．５４．３３．２２．１４．１７．９９．０５．７３．６７．３

资料来源：国际统计年鉴，２００５，中国统计出版社，第３６２页。

（７０５４００１２）、国家社科基金项目（０７ＢＪＹ１４３）、教育部人文社会科学重点研究基地中［基金项目］本文是国家自然科学基金项目

山大学行政管理研究中心项目（０５ＪＪＤ８１０００６）、中国高等教育学会教育科学＂十一五＂规划项目（０６ＡＩＦ０１３０２６２）的阶段性成果。

（１９７０－），男，广东电白人，华南农业大学经济管理学院副教授，研究方向：农业经济；王金秀（１９６３－），女，［作者简介］王广深湖北荆门人，中南财经政法大学财税学院教授，博士生导师，研究方向：公共支出、政府预算、公共经济学等。

２００８第１期

（总第１７３期）第２４卷

改革与战略

ＲＥＦＯＲＭＡＴＩＯＮ＆ＳＴＲＡＴＥＧＹ

ＮＯ．１，２００８

（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１７３）

ＴＨＥＯＲＹＤＩＳＣＵＳＳＩＯＮ

其次，与国际相比，我国教育财政支出占当年ＧＤＰ的比重明显们各自占全国地方教育财政预算内支出总数的４５．６％、２８．０％偏低。２００２年我国教育财政支出占当年ＧＤＰ的比重为２．１％，和２６．４％，东部的地方教育财政预算内支出也明显高于中、西仅相当当时世界平均水平的４７．７％，是高收入国家的３８．１８％，部地区。

是中等收入国家的４８．３４％，甚至仅相当低收入国家的６５．６３％；２．财政对中等师范教育的投入偏小

与我国相邻的发展中国家：印度、马来西亚和蒙古相比，我国教表－６１９９９—２００４年各地区财政支出对中等师范学校教育贡献度

育财政支出占ＧＤＰ的比重差距更大：仅相当印度的５１．２２％，马参数变化

来西亚的２６．５８％和蒙古的２３．３３％。

单位：％

２．教育财政支出占财政总支出的比重不断下降

地区

年份

１９９９２００２２００４表－３１９９９—２００４年中国教育财政支出占财政总支出比重变化趋势

东部

６２．７５２．７５０．９年份

项目

１９９９

２００２２００３２００４中部４９．７４４．６４６．４财政支出

（亿元）１３１８７．６７２２０５３．１５２４６４９．９５２８４８６．８９西部６４．８５３．５５６．３教育财政支出（亿元）３６３８．７４５９２４．５８６４６９．３７７４９０．５１全国

４８．３４７．４４７．５

教育财政支出占２７．６２６．９２６．２２６．２

资料来源：中国教育经费统计年鉴，（２００５，２００３，２０００）中国统计出版财政支出的比重（％）

社。

资料来源：中国统计年鉴，２００６，中国统计出版社，第２８３页。

财政支出对教育贡献度参数，是用生均教育财政预算内支出与１９９９—２００４年中国教育财政支出占财政总支出比重呈现

生均教育成本相除所得的比值来反映财政支教力度和财政在不断下降趋势，从１９９９年的２７．６％一路下降到２００４年的

教育发展过程所做的贡献份额。若一个地区的财政教育贡献度２６．２％，５年下降了１．４个百分点。而１９９９－２００４年是我国“普

参数越大，则该地区的财政对教育支持力度越大，反之，亦然。九”巩固和高校扩招的重要时期，各级学校在校生人数大幅度从不同地区看，东部地区财政支出对中等师范教育贡献度参数上升，教育财政支出占财政总支出比重下降不利于巩固“普九”不断下降：从１９９９年的６２．７％下降到２００４年的５０．９％，下降了

成果和提高高等教育的办学质量。

１１．８个百分点；中部地区的财政支出对中等师范教育贡献度参

（二）教育财政投入结构失衡

数一直在５０％以下。就全国而言，财政预算内支出对中等师范１．教育财政投入地区不均衡，中、

西部教育财政投入偏少。教育的贡献度在５０％以下，且有不断下降趋势。从１９９９年的表－４２００４年财政预算内教育经费地区构成

４８．３％下降到２００４年的４７．５％，下降了０．８个百分点。财政对中项目

东部中部西部

全国

等师范教育支持力度不断减弱与我国目前强调加强和巩固义财政预算内教育经费总数（亿元）１９５２．６１１３３．９９４１．４４０２７．９

务教育成果实现教育公平的目标不相符。

各地区财政预算内教育经费占４８．５２８．．４

１００．０

全国总数百分比

３．对职业教育的支持力度不足。

资料来源：中国教育经费统计年鉴，２００５，中国统计出版社，第５７页。

表－７１９９９—２００４年各地区财政支出对职业教育贡献度参数变化表－５２００４年中央和地方财政预算内教育经费地区构成学校高级中学

初等职业中学

年份

１９９９２００２２００４１９９９２００２２００４各地区中央

各地区中央财政预算内教育经费

各地区地方

各地区地方财政

东部４８．４４５．９４８．８４７．１４９．５４９．１地区

财政预算内其占全国中央财

财政预算内

预算内教育经费

中部３６．２４２．６４２．０５１．７５８．８５５．６教育经费西部６７．４６１．０５９．４６５．２６１．６５７．５（亿元）

政预算内教育经

教育经费

其占全国中央财费的比例（％）

（亿元）

政预算内教育经费的比例（％）全国

４５．４４４．０４４．７４９．８５２．７５０．３

东部２３３．８６３．５１７１８．９４５．６资料来源：中国教育经费统计年鉴，（２００５，２００３，２０００）中国统计出版中部７９．３２１．６１０５４．５２８．０社。

西部５４．８１４．９９９６．２２６．４全国

３６７．９１００．０３７６９．６１００．０

就高级职业教育而言，西部地区财政支出对高级职业教育贡献资料来源：中国教育经费统计年鉴，２００５，中国统计出版社，第５７页。

度参数不断下降：从１９９９年的６７．４％下降到２００４年的５９．４％，一方面，就各地区教育财政预算内支出总数而言，东部分下降了８个百分点；东部和中部地区财政支出对高级职业教育别是中部和西部的１．７２倍和２１倍，东部教育财政预算内支出贡献度参数一直在５０％以下。就全国而言，财政支出对高级职总数远远大于中部和西部；另一方面，就各地区的财政教育预业教育贡献度参数在波动中有下降趋势，并且都在５０％以下。算内支出占全国教育财政预算内支出总数的比重而言，东、中、就初级职业教育而言，西部地区财政支出对初等职业教育贡献西部分别为４８．５％、２８．２％和２３．４％，东部的教育财政预算内支度参数不断下降：从１９９９年的６５．２％下降到２００４年的５７．５％，出占全国教育财政预算内支出总数的比重明显高于中、西部地下降了７．７个百分点；中、东部地区的财政支出对初等职业教育区。就教育财政预算内支出结构而言，一方面，中央教育财政预贡献度参数在波动中有所上升，但上升幅度很小。值得注意的算内支出额在东、中、西地区的分布为：２３３．８亿元、７９．３亿元和

是东部地区的财政支出对初等职业教育贡献度参数一直在

５４．８亿元，它们各自占中央教育财政预算内支出总数的份额分

５０％以下。就全国而言，财政支出对初等职业教育贡献度参数

别为：６３．５％、２１．６％和１４．９％，东部的中央教育财政预算内支出也不高，１９９９年为４９．８％，２００４年为５０．３％，５年内仅上升了

明显高于中、西部地区；另一方面，东、中、西部的地方教育财政０．５个百分点。

预算内支出分别为：１７１８．９亿元、１０５４．５亿元和９９６．２亿元，它

二、我国教育财政支出结构低度化造成的不良后果

ＴＨＥＯＲＹＤＩＳＣＵＳＳＩＯＮ

理

论探讨

１８６５．７０元，最低为广西自治区５９．２２元，两者相差３１．５倍；初

１．教育发展滞后，人文发展指数低。

表－８２００２年中国与菲律宾、亚美尼亚的教育和人文发展指数比较国别中国

初等、中等和高等成人识人文发展

（％）字率（％）指数排名（购买力平价法，美元）教育入学率人均国内生产总值

中生均公用经费最高为上海市２１１４．１３元，最低为安徽省７６．９８元，两者相差２７．５倍；高中生均公用经费最高为北京市２３７２．６１元，最低为安徽省７７．１０元，两者相差３０．７倍；大学的生均公用经费最高为北京市１０６８８．１７元，最低为安徽省５４８．７７元，两（沈士团，２００７）。者相差１９．５倍

理

论探讨

菲律宾亚美尼亚

５００３４３２１３６７１６９８２７２９０．９９２．６９９．４９４８３８２

３．居民受教育机会不均等。财政对教育投入严重不足的直

接后果就是受教育的费用主要由家庭负担，受教育权利与财富直接挂钩，富者受教育的机会要大于贫者，不少城市贫困家庭和农村贫困地区的孩子无法接受最基本的教育，这使教育的福“我国教育公平的理论与现利性和公平性受到了损害，根据《

实”学术研讨会论文集》中的研究：国家重点院校党政干部子女与工人子女、农民子女的入学机会差距是３１．７：４：１，干部子女的实际入学机会是农民子弟的３１．７倍，是工人子弟的７．９倍。

东部地区教育财政投入较多，４．地区居民文化素质差异大。

教育发展水平较高，居民受教育年限较长，文化素质较高，而中西部地区教育财政投入较少，教育发展水平较低，居民受教育年限较短，文化素质较低。教育财政支出的地区差异，导致教育发展水平的地区差异，最终形成居民文化素质的地区差异。

资料来源：国际统计年鉴，２００５，中国统计出版社，第３５３页。

２００２年中国经济发展水平比菲律宾和亚美尼亚高许多，人均

（购买力平价法，美元）分别是菲律宾的１．１６倍国内生产总值

和亚美尼亚的１．３６倍；但教育发展水平却比菲律宾和亚美尼

ＴＨＥＯＲＹＤＩＳＣＵＳＳＩＯＮ

亚低不少，初等、中等和高等教育入学率分别比菲律宾和亚美尼亚低１３个百分点和３个百分点；居民文化素质较差，成人识字率分别比菲律宾和亚美尼亚低１．７个百分点和８．５个百分点。受其影响，中国人文发展指数排名比较靠后。中国教育发展水平和居民文化素质与经济发展水平不相称。

２．生均教育经费的地区差距拉大。教育财政投入地区不均

衡，导致各级学校生均教育经费的地区差距拉大。小学生均教育事业费，最高为上海市７９４０．７７元，最低为河南省７４４．４６元，两者相差为１０．７倍；小学生均公用经费，最高为上海市

表－９２００５年各地区受教育程度人口分布

单位：人

类别地区

６岁及以上总人数

未上过学

占６岁及以上

人数

总人数的比重

人数

小学

占６岁及以上总人数的比重

人数

初中

占６岁及以上总人数的比重

人数

高中

占６岁及以上总人数的比重大专及以上

占６岁及以上

人数

总人数的比重

４７９９８４５５６３３５６１００４１

全国１５８７８３５５１６４６３６０东部５３６８４１４中部６１００３３９西部４４０９６０２８．９９．１１３．８１０．４１５９０８４２１９３３９９５１７６０２０８５２８５０４５２９．６３１．７３９．９３３．３２１１６１４７２５６４８４８１４０７６６４６０８８６５９３９．４４２．０３１．９３８．３７９３５６６７５４０７５４２７４５７１９７５０９８１４．８１２．４９．７１２．４３８７８７５２９１０８４２０４２３３８８３１９２７．２４．８４．６５．６

资料来源：２００６中国统计年鉴，第１１２－１１３页（注：本表是２００５年全国１％人口抽样调查样本数据，抽样比为１．３２５％）。

信用社或邮局直接发到教统一工资制，由中央财政通过银行、

三、政策调整

职工手上，再由省级财政负责工资外的补贴。第三，中央财政应加大对中西部高校教育经费的投入，尽快解决中西部高校教学资源严重短缺问题，确保教学质量提高。

１．建立财政对教育投入的长效机制，提高财政教育支出的

占比。第一，加强教育投资法制建设。制订教育投资法，明确各级政府对各级及各类教育的投资责任和投资标准，实现教育投资规范化、法制化和标准化，做到教育投入有法可依。第二，提高财政预算内教育经费占财政支出比例。财政性教育经费占

３．提高中等师范教育和职业教育支持力度。中等师范教育

的主要功能是培养小学师资，财政对中等师范教育支持力度弱化，势必影响小学师资的质量，进而影响小学教学质量和普及九年义务教育巩固和提高，制约我国人口素质的提高和人力资源的开发和利用，所以，财政教育预算内支出应增加对中等师范教育的投入力度，把中等师范教育纳入免费教育范围内，促进中等师范教育的发展，为小学教育输送高素质教师，确保小学教学质量和实现教育公平目标。

职业教育的主要功能是培养具有技能的产业工人，财政对职业教育支持力度不足，势必影响我国农村剩余劳动力的转移和产业工人素质的提高，进而影响产业结构调整和经济发展模式的升级换代。当今知识经济时代，新知识层出不穷，知识总量迅速膨胀，产品周期大大缩短，新产品、新工艺纷纷涌现，这要

ＧＤＰ的百分比，是国际公认评价各国教育投入的主要指标。它

较少受国家大小的影响，较准确地反映教育在国家发展中的战略地位。政府应以法律的形式规定财政预算内教育经费占财政支出比例逐年提高，加大对教育投入尽早兑现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到４％的诺言。

２．优化教育财政支出结构，加大对中西部教育财政的投

入。第一，中央财政加大对中西部教育投入，承担起中西部地区实行免费教育所需资金，并提高公用经费保障资金和校舍维修改造资金。第二，确保教师工资不拖欠，稳定教师队伍。中央财政应把中西部农村地区义务教育的教职工工资承担起来，建立

［下转第１６０页］

制度，这是因为婚姻家庭纠纷多涉及一些较隐私的问题。对审理期限可适当放宽，尤其是在农村，由于交通条件等的限制，当事人出庭、收集证据或通知各种事项和送达文书都需较多时间，因而适当延长期限是十分必要的。在保证法庭尊严的前提下尽量营造一个宽松的环境。在调查中发现，当地农民在提到法院和由于农民法官时，还是表现得十分敬畏。的法律知识水平有限，对诉讼程序及法庭的纪律不甚了解，在开庭时当事人就出现不管程序如何，只是做无谓的争吵，法官无奈之下有时对他们大声斥责，虽然说是为了使程序顺利进行，但有些经历过这样场面的人就会存在心理障碍。“我啥都不懂，本来上庭就有农民表示：

很紧张了，法官一大声斥责之下更是什

么都说不出来了”。所以，营造宽松的法庭环境对农民而言更具有人文关怀。

一般情况下，普通民事案件诉讼终结后，当事人之间纠纷和民事关系通常也随之解除和结束。但就婚姻家庭民事诉讼而言，诉讼的结束或许只是一种新生活的开始，除法庭裁判的离婚案件、解除无效婚姻或解除收养关系等案件外，更多的诉讼当事人还将保持他们之间的亲属关系，履行法律规定的权利义务。为使婚姻家庭案件的当事人今后能够互相尊重、平等互助、和睦相处，从而使我们的社会稳定、人民幸福，法律应该设计一套更能展望案件未来的、解决婚姻家庭纠纷的专门程序和程序规则的规定。

总之，构建多元化婚姻家庭纠纷解决机制是开创性的复杂的系统工程。我

们的目标是，通过构建多元化纠纷解决机制，使社会矛盾特别是农村婚姻家庭矛盾纠纷的解决逐步走向科学化、程序化和制度化的轨道。同时，我们也真诚的协调、有效的婚姻家庭希望，一个多元、

纠纷解决机制和一个文明、和谐的婚姻家庭环境在广大的农村地区出现。

理

论探讨

［参考文献］

［１］沈恒斌．多元化纠纷解决机制原理与实务［Ｍ］．厦门：厦门大学出版社，２００５．２．

ＴｈｅｏｒｙＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎ

［２］李艳梅．婚姻案件举证难的分析及对策———兼论“私人侦探”的可行性［Ｊ］．改革与战略，２００７，（６）：１４６－１４９．

［责任编辑：袁春艳］

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［上接第１５６页］

求政府对员工加强职业技能培训，使员工能紧跟时代步伐，及时吸取新知识，掌握新技能。但可惜的过去由于我国对职业教育重视不够，忽视了对员工的岗前、岗中和岗后的培训，导致员工知识技能更新换代缓慢，部分员工知识老化无法满足新产品，新工艺的要求而成为下岗人员。近几年来，在城镇中，一方面，有大量城镇待业人员和农民找不到工作，出现就业难；另一方面，企业却招不到合适的熟练工人，出现“民工荒”。而就业难和“民工荒”都是职业教育发展不足惹的“民工荒”的必然选择祸，化解就业难和

是发展职业教育，财政应加大对职业教育的支持力度，对农村和城市贫困学生实行免费职业教育，提高他们的综合素质，满足企业发展对工人素质提出的新要求，促进企业技术升级换代，实现节能减排目标。

了满足要求，确保教学质量提高，高校通过各种渠道筹集了大量资金进行硬、软件设施建设，为此，高校负债累累，过高的负债率已严重影响高校的正常运行，不利于高校教学和科研质量的提高。所以，财政应加大对高校的投入，减少高校负债，确保高校正常运行，提高教学和科研质量。第二，加大对贫困学生的支助力度。财政应继续增加对贫困学生助学贷款贴息力度，确保每个贫困学生都能上得起大学。同时，增加对品学兼优学生的奖励力度，调动学生学习的积极性。第三，扩大免费教育范围。在做好六所高等师范院校免费教育的试点工作的基础上，及时扩大免费高等教育，把免费教育范围扩大到所有农林类和师范类高校。为我国教育事业发展和新农村建设培养高素质的急需人才。

学报（社会科学版），２００３，（６）：５－１４．

［２］栗玉香．公共教育财政支出决策权配置格局的理性思考［Ｊ］．清华大学教育研究，

２００５，（３）：６７－７３．

［３］金双华．财政教育支出政策与收入分配［Ｊ］．财贸经济，２００３，（１）：５８－６３．

［４］高萍．教育区域差距与教育财政支出的完善［Ｊ］．理论前沿，２００６，（２０）：２９－３０．

［５］梁伟真．财政性教育支出的国际比较及对策研究［Ｊ］．经济经纬，２００４（６）：１４３－１４５．

［６］吴德刚．中国教育发展地区差异研究—教育发展不平衡性问题研究［Ｊ］．教育研究，１９９９，（７）：２２－２６．

［７］刘泽云．西方发达国家的义务教育财政转移支付制度［Ｊ］．比较教育研究，２００３，（１）：

３５－４０．

［责任编辑：陈雪梅］

４．增加高等教育投入。第一，减少高

校负债。近几年高校招生规模急剧扩大，对学校的硬、软件设施提出了新要求，为

［参考文献］

［１］王善迈，袁连生，刘泽云．我国公共教育体制改革的进展问题及对策［Ｊ］．北京师范大学

范文二：粮食生产调整政策的财政支出效率

作者：曾寅初金洪云徐祥临

2001年12期

　　一、导言

　　进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上；1995年至1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上（注：徐德徽，《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。）。粮食过剩， 一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8月底国家审计署的审计结果， 从1992年4月1日至1998年5月31日，整个粮食系统财务挂帐总计高达 2000多亿元，其中亏损挂帐1200余亿元（注：徐德徽，《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第38页。）。

　　粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择（注：叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1999年第8期，第67—68页。）。 到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢？本文将以日本稻米生产调整的实践为例，来探讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。

　　二、稻米生产调整的财政负担

　　日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会继续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。

　　稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示， 生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元；进入80年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60 万公顷， 相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。

　　如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种：（1）降低收购米价；（2）控制政府收购数量；（3）控制生产数量。各种对策的运行机制不一样， 对生产者的影响也不一样。（1）是直接利用市场机制的方法， 降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。（2 ）是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与（1）相同的结果。当然， 这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。 相反（3）是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第（3）种方法。

　　在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担；同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个侧面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。

　　三、供给调整的单位成本

　　首先，让我们在几种可行的政策选择中，来比较每项政策调整一个单位供给时所需的财政支出。在实行粮食管理制度时期的日本，除了生产调整之外，（1）政府米部分的国家收购和销售；（2）对自主流通米部分的奖励；也与稻米的供求调节有关。同时，在政府米大量过剩的情况下，还不得不进行（3）过剩陈米的处理。表1的第3列、第5 列和第6列分别给出了以上各项政策的财政支出。政府米的买卖损失，是指政府米高价买进低价卖出的价差，以及政府米收购、保管、加工、运输、销售等环节所支出的费用；自主流通米奖励金支出，包括促进自主流通补贴、常年均衡销售补贴、优质稻米奖励补贴、品牌稻米奖励补贴等费用；过剩米处理支出，是指原本主食用的在库积压陈米处理为加工、饲料和出口用时，不得不降低价格而产生的损失。如表1所示， 生产调整费的变化趋势大体上与政府米买卖损失的变化趋势相反，也就是说，当政府米买卖损失增大时，生产调整费支出就变小；反之，当政府米买卖损失变小时，生产调整费支出就增大。这说明，在生产调整政策和政府米收购政策之间在一定范围内具有相互替代性。

　　表1 日本与大米有关的财政负担

　　单位：亿日元

　　生产年 生产调整 政府米买 生产调整 自主流通 过剩米处 合计

　　度 面积(万ha) 卖损失 费 米奖励金理费

　　19703600 1135 8

　　- 4743

　　1971 54.1

　　2687 184031 17436301

　　1972 56.6

　　2395 2029

　　233 16557288

　　1973 56.2

　　3869 2027

　　668

　　7247355

　　1974 31.3

　　4973 1279 1051528147

　　1975 26.4

　　5841 1061 1179668195

　　1976 19.4

　　5945

　　787 1420438425

　　1977 21.2

　　6066

　　956 1388159874

　　1978 39.1

　　5269 3045 1560

　　-12111

　　1979 39.1

　　5496 3195 1523 1897

　　10810

　　1980 53.5

　　4156 3800 1318 1536

　　10063

　　1981 63.1

　　3393 3622 1425 1623

　　10375

　　1982 63.1

　　3148 3652 1261 23149587

　　1983 60.0

　　2981 3447 1161 19987847

　　资料来源：佐伯尚美《食管制度》，第141页。

　　在日本的粮食管理制度的框架内，过剩陈米的处理是不得已而采取的消极手段，不能作为积极选择的对象，所以我们先来考虑无需进行过剩陈米处理时的政策选择问题。平均每吨糙米的财政成本，在一定程度上反映了粮食管理财政支出的平均效率（注：因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。）。就同样调整一吨米的供给而言，在（1）作为政府米收购然后亏本销售，（2 ）支付生产调整奖励补贴进行预先防止，（3）支付流通补贴鼓励自主流通米的三种政策选择中， 哪一种选择更便宜、财政负担更少呢？如表2所示，1971—75 年每吨糙米的生产调整成本高于政府米的各项成本；1975—77年间两者基本一致；1978年以后政府米的各项经费迅速下降，而生产调整经费缓慢下降。因此，可以认为，从每吨经费额来看，是生产调整大于政府米负担、而政府米负担又大于自主米流通奖励补贴。

　　但是，我们是否就可以得出生产调整是最贵的、财政负担效率最差的政策呢？回答是否定的。因为以上的分析中没有考虑过剩陈米的处理问题，以上比较结论仅仅适用于即使减少生产调整目标也不会出现稻米过剩的局面。然而，我们知道生产调整的目的是为了消除稻米过剩，所以在一般情况下减少生产调整的目标必然会出现稻米过剩。在这种情况下，应该与生产调整政策进行成本比较的，不是政府米的赤字，而必须是过剩米的赤字。每吨过剩稻米处理时的财政赤字高达30万日元，这远远高于表2所示的每吨糙米的生产调整费用（最高的1978年也才16 万日元）。因此，尽管每吨糙米的生产调整费用额超过政府米的赤字额，但是，如果与过剩米处理所需的巨大赤字相比，生产调整仍然是相对低成本的政策。也就是说，不能因为政府米的赤字相对较小，就认为可以减少生产调整。因为，在政府保证全部收购的情况下，生产调整的减少必然增加政府米的数量，从短期上看，似乎可以减少财政负担，但是从长期来看，势必造成过剩米的累积，不得不进行过剩稻米的处理，从而给财政增加更大的负担。

　　表2 各种粮食管理经费的比较 单位：日元／糙米吨

　　 生产调整费 自主流通米 政府米损失 政府米损失为100时的比率

　　 (A)

　　经费(B)

　　(C)

　　A/CB/C

　　1971 81416

　　262239245207.5

　　6.7

　　1972 87082 1105538343227.1 28.8

　　1973 88130 2970964846135.9 45.8

　　1974 96076 4210081362118.1 51.7

　　1975 98241 4146696258102.1 43.1

　　1976 97160 4787898664 98.5 48.5

　　1977107415 4732898179109.4 48.2

　　1978160263 5379096008166.9 56.0

　　1979155853 4826397878159.2 49.3

　　1980141791 4101599198142.9 41.3

　　1981116089 4133284201137.9 49.1

　　1982116305 3503672695160.0 48.2

　　1983115734 3111258299198.5 53.4

　　1984 89433 2821662040144.2 45.5

　　资料来源：佐伯尚美，《食管制度》，第161页。

　　四、生产调整政策的多种功能

　　以上，我们仅仅从各项政策选择的财政负担的数量上作了分析，接着我们将来分析财政负担的功能。与其它供求调整政策不同，稻米生产调整政策并不仅仅只有调节供求一种功能，而是融多种功能于一体，成为日本农业政策的核心。支付给稻米生产调整实施者的复杂多样的奖励补贴体系，集中体现了生产调整政策多功能性的特点。

　　根据1997年日本农林水产省公布的《新稻米政策大纲》，对稻米生产调整实施者发放的奖励补贴，主要包括以下内容（注：粮食制度研究会编《食粮法解说》，第840～860页。）：

　　1.稻米供求稳定补贴

　　为了缓和稻米生产调整实施农户的不公平感和贯彻适地适种的原则，由全国的水稻生产农户按水田面积计提（平均每10a提取3千日元）的部分，与政府按照预算确定资助的部分一起设立基金，对生产调整面积目标完成率达到100%的农户进行奖励补贴。具体的补贴额度如下：（1）转向一般作物（大豆、麦、饲料作物等）、多年生作物（果树等）、实现多种功能的水田（景观形成作物等）的：25千日元／10a；（2）作为调整水田的：10千日元／10a；（3）转向特例作物（蔬菜等）的：4 千日元／10a；（ 4）全年进行土地改良、保护管理或自主保护管理的：4千日元／10a。为了鼓励村落集体参加生产调整，村落集体100%完成生产调整目标的，在上述（1）到（3）的基础上额外追加5千日元／10a的鼓励地区集体加入奖励补贴（这部分由政府全额支付）。

　　2.水田麦、大豆、饲料作物振兴补贴

　　为了支援利用水田进行麦、大豆、饲料作物的生产，对为克服潮湿危害，开发高产技术而努力的农民、农业团体发放定额补贴。1998年的补贴预算总额为200亿日元。

　　3.稻作经营稳定补贴

　　为了缓和自主流通米价格变动对稻作农家经营的打击，使农民能够安心经营农业，而设立补贴制度。首先，根据不同的品种和规格，分别将过去三年自主流通米价格的平均（三年移动平均）值设定为各自的基准价格；然后，以不同的品种和规格的基准价格为基础，按照生产者负担基准价格的2%，政府资助基准价格的6%的原则，建立补贴基金；当稻米价格下降时，给100 %完成生产调整目标面积的农户销售的自主流通米，给予补贴；补贴的额度是基准价格与当年价格之差的八成。同时在制度运营上具有如下特点：（1）全国层次设立基金， 寻求高效合理的运营。（2 ）为了防止由于本项政策的实施而使生产者转向播种市场评价较低的稻米现象的发生，生产者团体（农协）等资金设立者根据判断，可以降低补贴比率。（3）为了资金的顺利运营， 抑制丰年可能造成的自主流通米的过度竞争，对稻米销售流通调整中所需的一定时期的资金利息、保管费可以给以补贴。

　　4.确立水田农业经营的补贴

　　为了使得由稻作转向其它作物的经营能够得到切实的落实，促进稻作与大豆、麦子、饲料等转换后作物有机结合的水田农业经营的形成和确立，将对生产调整目标面积完成率达到100 %的有关地区农民和地区进行支援，给予补贴。补贴的具体内容和发放额度如表3所示。

　　上述补贴内容说明，生产调整政策不仅仅是一项稻米供求平衡政策，它还具有生产结构调整政策的功能（例如对转而播种不同的作物确定不同的补贴额度）、农业经营组织政策的功能（例如稻米供求稳定补贴中的集体加入奖励补贴、生产组织和村落集体经营农业补贴、生产基地形成补贴等）、甚至区域平衡发展政策的功能（例如山区丘陵生产基地形成补贴）。前一小节计算得到的生产调整的财政负担，是上述生产调整政策实现所有功能的财政负担。如果将生产调整的财政负担按照政策的功能进行分摊，那么用生产调整来调整稻米供给的单位财政成本一定会比前一小节的计算值要小许多。

　　五、财政负担与农民收入

　　第三，还应该强调，生产调整的各项补贴，一般不是通过流通部门转移支付，而是直接支付给农民。所以，可以减少财政补贴在中间环节的损失，生产调整的财政负担可以最大限度地增加农民收入。

　　维持较高收购价格的目的，在于保护稻米生产者的利益。政府干预价格和市场价格的差距，为实施价格干预的粮食部门提供了寻租的可能性。如果监督乏力，那么粮食收购领域就很容易出现违法违纪行为。即使不存在违法违纪的寻租行为，作为粮食部门的中间环节至少并不存在自我提高效率的经济动力。从而使得粮食部门的日常经费非常庞大，造成财政补贴在中间环节的损失。

　　日本政府米的流通，就是一种在维持较高的收购价格的前提下，财政支出通过政府流通部门转移给农民的政策机制。政府米的流通费用由购销价差和政府米购销机构的管理费用两部分构成。购销价差是政府米的收购价格高于销售价格的差额部分，它虽然支付给了粮食部门，但由于粮食部门对销售稻米的生产者实施的是高于市场价格的收购价格，所以在最终归属上看，它成为对农民收入的补贴。但是，由政府米的委托收购费用、运输费用、保管费用、粮食机构的事务费用和利息支出等构成的管理经费，最终归属于各个中间环节部门，从增加农民收入的角度上看是政府补贴在中间环节的损失。如表4所示，1970—84年间， 管理费用至少要占政府米流通费用总额的四分之一以上（最小的1974年，比率为26.8%），有时更是超过了流通费用总额的八成（最大的1981年，比率为80.9%）。这说明，从增加农民收入的角度看，日本政府米流通的财政补贴中，中间环节的损失部分非常巨大。与此相反，生产调整的财政补贴因为是直接发放给生产者农民，基本不存在这样的中间环节损失。

　　六、总结和启示

　　根据以上分析，我们可以得到以下的基本结论：

　　第一，日本的稻米生产调整政策的实施，确实需要一个相当大的财政负担。但是，稻米生产过剩的其它对策同样需要财政负担。既要保护农民的利益，又不能管死销售市场，那么稻米生产过剩的供给调整成本就只能由财政来承担。

　　表3 确立水田农业经营补贴的内容和发放额度

　　项目 一般作物(大豆、麦子、 特例作物(蔬菜等)

　　 饲料作物等)

　　确立高水平的水田农业经营补贴20000日元/10公亩 2000日元/10公亩

　　生产基地形成补贴10000日元 2000日元

　　生产组织和村落集体经营农业补贴 10000日元 2000日元

　　农牧结合经营补贴10000日元 --

　　山区丘陵地区生产基地形成补贴10000日元 2000日元

　　表4 日本政府米的流通费用（买卖损失）的构成 单位：亿日元、%

　　 买卖损失合 购销价差损 管理经费政府米损失为100时的比率

　　 计(A)

　　失(B)

　　(C)

　　A/CB/C

　　1970 36001959

　　1641

　　54.4

　　45.6

　　1971 26871396

　　1291

　　52.0

　　48.0

　　1972 23871375

　　1022

　　57.4

　　42.6

　　1973 38692752

　　1117

　　71.1

　　28.9

　　1974 49733640

　　1333

　　73.2

　　26.8

　　1975 58413881

　　1960

　　66.4

　　33.6

　　1976 59453667

　　2278

　　61.7

　　38.3

　　1977 60663543

　　2523

　　58.4

　　41.6

　　1978 52692606

　　2663

　　49.5

　　50.5

　　1979 55682627

　　2941

　　47.2

　　52.8

　　1980 4156 961

　　3195

　　23.1

　　76.9

　　1981 3393 662

　　2831

　　19.5

　　80.5

　　1982 3148 816

　　2332

　　25.9

　　74.1

　　1983 2981 995

　　1986

　　33.4

　　66.6

　　1984 30221047

　　1975

　　34.8

　　65.2

　　资料来源：佐伯尚美《食管制度》，第144页。

　　第二，财政支出的效率。即以最小的支出达到最大效果的分析表明：（1）生产调整政策的供给调整的单位财政支出成本， 低于其它政策选择；（2）在相同的财政支出下， 生产调整政策所实现的功能多于其它政策选择；（3）从增加农民收入的角度看， 生产调整政策作为对生产者的直接支付，可以消除其它政策选择可能出现的中间环节损失。所以，可以认为日本稻米生产调整是具有较高财政支出效率的政策。

　　当然，我国的粮食生产所面临的情况与日本的稻米生产并不完全相同，我国的经济发展阶段以及经济政策体系也与日本很不相同，而且生产调整政策也并不是不存在其它的弊端（注：例如奖励补贴刺激生产和政策目标减少供给的内在矛盾等。）。所以，本文的研究并不能使我们得出可以把日本稻米生产调整政策照搬于中国粮食的供求调节的结论。但是，至少说明我们不能以财政负担为理由，将生产调整政策排除在我国粮食过剩的供求调节政策选择的范围之外。因为，日本稻米生产调整的经验证明：生产调整政策可能是我国粮食过剩情况下，实现供求平衡调节的具有较高财政支出效率的选择之一。

作者介绍：曾寅初、金洪云，中国人民大学农业经济系 100872。 徐祥临，中共中央党校经济学部 100091。

范文三：粮食生产调整政策的财政支出效率

粮食生产调整政策的财政支出效率

――基于日本稻米生产调整实践的分析

曾寅初* 金洪云* 徐祥临**

一、导言

进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上;1995年至

1[1]1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上。粮食过剩，一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8月底国家审计署的审计结果，从1992年4月1日至1998年5月31

2[2]日，整个粮食系统财务挂帐总计高达2000多亿元，其中亏损挂帐1200余亿元。

粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用3[3]方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择。到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢,本文将以日本稻米生产调整的实践为例，来探讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。

二、稻米生产调整的财政负担

日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会继续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。

稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示，生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元;进入1980年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60万公顷，相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。

如何看待稻米生产调整的财政负担呢,从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种?(1)降低收购米价;(2)控制政府收购数量;(3)控制生产数量。各种对策的运行机制不一样，对生产者的影响也不一样。(1)是直接利用市场机制的方法，降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。(2)是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与(1)相同的结果。当然，这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。相反(3)是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第(3)种方法。

在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担;同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢,我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个则面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。

* 中国人民大学农业经济系副教授。北京市海淀路175号，邮编?100872。 **中共中央党校理论部副教授。北京

1[1] 徐德徽《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。 2[2] 同1，第38页。

3[3] 叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1999年第8期，第67-68页。

表1 日本与大米有关的财政负担 单位?亿日元 生产年生产调整政府米买生产调整自主流通过剩米处 合计 度 面积(万卖损失 费 米奖励金 理费

ha)

1970 3600 1135 8 , 4743

1971 54.1 2687 1840 31 1743 6301

1972 56.6 2395 2029 233 1655 7288

1973 56.2 3869 2027 668 724 7355

1974 31.3 4973 1279 1051 52 8147

1975 26.4 5841 1061 1179 66 8195

1976 19.4 5945 787 1420 43 8425

1977 21.2 6066 956 1388 15 9874

1978 39.1 5269 3045 1560 , 12111

1979 39.1 5496 3195 1523 1897 10810

1980 53.5 4156 3800 1318 1536 10063

1981 63.1 3393 3622 1425 1623 10375

1982 63.1 3148 3652 1261 2314 9587

1983 60.0 2981 3447 1161 1998 7847

资料来源?佐伯尚美《食管制度》，第141页。

三、供给调整的单位成本

首先，让我们在几种可行的政策选择中，来比较每项政策调整一个单位供给时所需的财政支出。在实行粮食管理制度时期的日本，除了生产调整之外，(1)政府米部分的国家收购和销售;(2)对自主流通米部分的奖励;也与稻米的供求调节有关。同时，在政府米大量过剩的情况下，还不得不进行(3)过剩陈米的处理。表1的第3列、第5列和第6列分别给出了以上各项政策的财政支出。政府米的买卖损失，是指政府米高价买进低价卖出的价差，以及政府米收购、保管、加工、运输、销售等环节所支出的费用;自主流通米奖励金支出，包括促进自主流通补贴、常年均衡销售补贴、优质稻米奖励补贴、品牌稻米奖励补贴等费用;过剩米处理支出，是指原本主食用的在库积压陈米处理为加工、饲料和出口用时，不得不降低价格而产生的损失。如表1所示，生产调整费的变化趋势大体上与政府米买卖损失的变化趋势相反，也就是说，当政府米买卖损失增大时，生产调整费支出就变小;反之，当政府米买卖损失变小时，生产调整费支出就增大。这说明，在生产调整政策和政府米收购政策之间在一定范围内具有相互替代性。

在日本的粮食管理制度的框架内，过剩陈米的处理是不得已而采取的消极手段，不能作为积极选择的对象，所以我们先来考虑无需进行过剩陈米处理时的政策选择问题。平均每吨4[4]糙米的财政成本，在一定程度上反映了粮食管理财政支出的平均效率。就同样调整一吨米的供给而言，在(1)作为政府米收购然后亏本销售，(2) 支付生产调整奖励补贴进行预先防止，(3) 支付流通补贴鼓励自主流通米的三种政策选择中，哪一种选择更便宜、财政负担更少呢,如表2所示，1971-75年每吨糙米的生产调整成本高于政府米的各项成本;1975-77年间两者基本一致;1978年以后政府米的各项经费迅速下降，而生产调整经费缓慢下降。因此，可以认为，从每吨经费额来看，是生产调整大于政府米负担、而政府米负担又大于自

4[4] 因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。

主米流通奖励补贴。

表2 各种粮食管理经费的比较 单位?日元/糙米吨

生产调整费 自主流通米政府米损失 政府米损失为100时的比率

(A) 经费(B) (C) A/C B/C 1971 81416 2622 39245 207.5 6.7 1972 87082 11055 38343 227.1 28.8 1973 88130 29709 64846 135.9 45.8 1974 96076 42100 81362 118.1 51.7 1975 98241 41466 96258 102.1 43.1 1976 97160 47878 98664 98.5 48.5 1977 107415 47328 98179 109.4 48.2 1978 160263 53790 96008 166.9 56.0 1979 155853 48263 97878 159.2 49.3 1980 141791 41015 99198 142.9 41.3 1981 116089 41332 84201 137.9 49.1 1982 116305 35036 72695 160.0 48.2 1983 115734 31112 58299 198.5 53.4 1984 89433 28216 62040 144.2 45.5

资料来源?佐伯尚美，《食管制度》，第161页。

但是，我们是否就可以得出生产调整是最贵的、财政负担效率最差的政策呢,回答是否定的。因为以上的分析中没有考虑过剩陈米的处理问题，以上比较结论仅仅适用于即使减少生产调整目标也不会出现稻米过剩的局面。然而，我们知道生产调整的目的是为了消除稻米过剩，所以在一般情况下减少生产调整的目标必然会出现稻米过剩。在这种情况下，应该与生产调整政策进行成本比较的，不是政府米的赤字，而必须是过剩米的赤字。每吨过剩稻米处理时的财政赤字高达30万日元，这远远高于表2所示的每吨糙米的生产调整费用(最高的1978年也才16万日元)。因此，尽管每吨糙米的生产调整费用额超过政府米的赤字额，但是，如果与过剩米处理所需的巨大赤字相比，生产调整仍然是相对低成本的政策。也就是说，不能因为政府米的赤字相对较小，就认为可以减少生产调整。因为，在政府保证全部收购的情况下，生产调整的减少必然增加政府米的数量，从短期上看，一见似乎可以减少财政负担，但是从长期来看，势必造成过剩米的累积，不得不进行过剩稻米的处理，从而给财政增加更大的负担。

四、生产调整政策的多种功能

以上，我们仅仅从各项政策选择的财政负担的数量上作了分析，接着我们将来分析财政负担的功能。与其它供求调整政策不同，稻米生产调整政策并不仅仅只有调节供求一种功能，而是融多种功能于一体，成为日本农业政策的核心。支付给稻米生产调整实施者的复杂多样的奖励补贴体系，集中体现了生产调整政策多功能性的特点。

根据1997年日本农林水产省公布的《新稻米政策大纲》，对稻米生产调整实施者发放的5[5]奖励补贴，主要包括以下内容?

,(稻米供求稳定补贴

为了缓和稻米生产调整实施农户的不公平感和贯彻适地适种的原则，由全国的水稻生产农户按水田面积计提(平均每10a提取3千日元)的部分，与政府按照预算确定资助的部分一起设立基金，对生产调整面积目标完成率达到100,的农户进行奖励补贴。具体的补贴额度如下?(1)转向一般作物(大豆、麦、饲料作物等)、多年生作物(果树等)、实现多种

5[5] 粮食制度研究会编《食粮法解说》，第840~860页。

功能的水田(景观形成作物等)的?25千日元/10a;(2)作为调整水田的?10千日元/10a;(3)转向特例作物(蔬菜等)的?4千日元/10a;(4)全年进行土地改良、保护管理或自主保护管理的?4千日元/10a。为了鼓励村落集体参加生产调整，村落集体100,完成生产调整目标的，在上述(1)到(3)的基础上额外追加5千日元/10a的鼓励地区集体加入奖励补贴(这部分由政府全额支付)。

,(水田麦、大豆、饲料作物振兴补贴

为了支援利用水田进行麦、大豆、饲料作物的生产，对为克服潮湿危害，开发高产技术而努力的农民、农业团体发放定额补贴。1998年的补贴预算总额为200亿元。

,(稻作经营稳定补贴

为了缓和自主流通米价格变动对稻作农家经营的打击，使农民能够安心经营农业，而设立补贴制度。首先，根据不同的品种和规格，分别将过去三年自主流通米价格的平均(三年移动平均)值设定为各自的基准价格;然后，以不同的品种和规格的基准价格为基础，按照生产者负担基准价格的2,，政府资助基准价格的6,的原则，建立补贴基金;当稻米价格下降时，给100,完成生产调整目标面积的农户销售的自主流通米，以补贴;补贴的额度是基准价格与当年价格之差的八成。同时在制度运营上具有如下特点?(1)全国层次设立基金，寻求高效合理的运营。(2)为了防止由于本项政策的实施而使生产者转向播种市场评价较低的稻米现象的发生，生产者团体(农协)等资金设立者根据判断，可以降低补贴比率。(3)为了资金的顺利运营，抑制丰年可能造成的自主流通米的过渡竞争，对稻米销售流通调整中所需的一定时期的资金利息、保管费可以给以补贴。

4(确立水田农业经营的补贴

为了使得由稻作转向其它作物的经营能够得到切实的落实，促进稻作与大豆、麦子、饲料等转换后作物有机结合的水田农业经营的形成和确立，将对生产调整目标面积完成率达到100,的有关地区农民和地区进行支援，给予补贴。补贴的具体内容和发放额度如表3所示。

表3 确立水田农业经营补贴的内容和发放额度

一般作物(大豆、麦子、特例作物(蔬菜等)

项 目 饲料作物等)

确立高水平的水田农业经营补贴 20000日元/10公亩 2000日元/10公亩 生产基地形成补贴 10000日元 2000日元 生产组织和村落集体经营农业补贴 10000日元 2000日元 农牧结合经营补贴 10000日元 ――

山区丘陵地区生产基地形成补贴 10000日元 2000日元

上述补贴内容说明，生产调整政策不仅仅是一项稻米供求平衡政策，它还具有生产结构调整政策的功能(例如对转而播种不同的作物确定不同的补贴额度)、农业经营组织政策的功能(例如稻米供求稳定补贴中的集体加入奖励补贴、生产组织和村落集体经营农业补贴、生产基地形成补贴等)、甚至区域平衡发展政策的功能(例如山区丘陵生产基地形成补贴)。前一小节计算得到的生产调整的财政负担，是上述生产调整政策实现所有功能的财政负担。如果将生产调整的财政负担按照政策的功能进行分摊，那么用生产调整来调整稻米供给的单位财政成本一定会比前一小节的计算值要小许多。

五、财政负担与农民收入

第三，还应该强调，生产调整的各项补贴，一般不是通过流通部门转移支付，而是直接支付给农民。所以，可以减少财政补贴在中间环节的损失，生产调整的财政负担可以最大限度地增加农民收入。

维持较高收购价格的目的，在于保护稻米生产者的利益。政府干预价格和市场价格的差距，为实施价格干预的粮食部门提供了寻租的可能性。如果监督乏力，那么粮食收购领域就很容易出现违法违纪行为。即使不存在违法违纪的寻租行为，作为粮食部门的中间环节至少并不存在自我提高效率的经济动力。从而使得粮食部门的日常经费非常庞大，造成财政补贴在中间环节的损失。

日本政府米的流通，就是一种在维持较高的收购价格的前提下，财政支出通过政府流通部门转移给农民的政策机制。政府米的流通费用由购销价差和政府米购销机构的管理费用两部分构成。购销价差是政府米的收购价格高于销售价格的差额部分，它虽然支付给了粮食部门，但由于粮食部门对销售稻米的生产者实施的是高于市场价格的收购价格价格，所以在最终归属上看，它成为对农民收入的补贴。但是，由政府米的委托收购费用、运输费用、保管费用、粮食机构的事务费用和利息支出等构成的管理经费，最终归属于各个中间环节部门，从增加农民收入的角度上看是政府补贴在中间环节的损失。如表4所示，1970-84年间，管理费用至少要占政府米流通费用总额的四分之一(最小的1974年，比率为26.8,)以上，有时更是超过了流通费用总额的八成(最大的1981年，比率为80.9,)。这说明，从增加农民收入的角度看，日本政府米流通的财政补贴中，中间环节的损失部分非常巨大。与此相反，生产调整的财政补贴因为是直接发放给生产者农民，基本不存在这样的中间环节损失。

表4 日本政府米的流通费用(买卖损失)的构成 单位?亿日元、,

买卖损失合购销价差损管理经费 政府米损失为100时的比率

计(A) 失(B) (C) B/A C/A 1970 3600 1959 1641 54.4 45.6 1971 2687 1396 1291 52.0 48.0 1972 2387 1375 1022 57.4 42.6 1973 3869 2752 1117 71.1 28.9 1974 4973 3640 1333 73.2 26.8 1975 5841 3881 1960 66.4 33.6 1976 5945 3667 2278 61.7 38.3 1977 6066 3543 2523 58.4 41.6 1978 5269 2606 2663 49.5 50.5 1979 5568 2627 2941 47.2 52.8 1980 4156 961 3195 23.1 76.9 1981 3393 662 2831 19.5 80.5 1982 3148 816 2332 25.9 74.1 1983 2981 995 1986 33.4 66.6 1984 3022 1047 1975 34.8 65.2

资料来源?佐伯尚美《食管制度》，第144页。

六、总结和启示

根据以上分析，我们可以得到以下的基本结论?

第一，日本的稻米生产调整政策的实施，确实需要一个相当大的财政负担。但是，稻米生产过剩的其它对策同样需要财政负担。既要保护农民的利益，又不能管死销售市场，那么稻米生产过剩的供给调整成本就只能由财政来承担。

第二，财政支出的效率，即以最小的支出达到最大效果的分析表明?(1)生产调整政策的供给调整的单位财政支出成本，低于其它政策选择;(2)在相同的财政支出下，生产调整政策所实现的功能多于其它政策选择;(3)从增加农民收入的角度看，生产调整政策作为对生产者的直接支付，可以消除其它政策选择可能出现的中间环节损失。所以，可以认为日本稻米生产调整是具有较高财政支出效率的政策。

当然，我国的粮食生产所面临的情况与日本的稻米生产并不完全相同，我国的经济发展阶段以及经济政策体系也与日本很不相同，而且生产调整政策也并不是不存在其它的弊端

6[6]。所以，本文的研究并不能使我们得出可以把日本稻米生产调整政策照搬于中国粮食的供求调节的结论。但是，至少说明我们不能以财政负担为理由，将生产调整政策排除在我国粮食过剩的供求调节政策选择的范围之外。因为，日本稻米生产调整的经验证明?生产调整政策可能是我国粮食过剩情况下，实现供求平衡调节的具有较高财政支出效率的选择之一。

主要参考文献?

徐德徽《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期

叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1998年第8期

佐伯尚美《食管制度》，东京大学出版会，1987年8月

食粮制度研究会编《食粮法解说》，地球社，1998年3月

6[6] 例如奖励补贴刺激生产和政策目标减少供给的内在矛盾等。

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19、团队精神是从生活和教育中不断地培养规范出来的。研究发现,从小没有培养好团队精神,长大以后即使天天培训,效果并不是很理想。因为人的思想是从小造就的,小时候如果没有注意到,长大以后再重新培养团队精神其实是很困难的。

20、团队精神要从经理人自身做起,经理人更要带头遵守企业规定,让技术及素质较高的指导较差的,以团队的荣誉就是个人的骄傲启能启智,互利共生,互惠成长,不断地逐渐培养员工的团队意识和集体观念。

21、一家企业如果真的像一个团队,从领导开始就要严格地遵守这家企业的规章。整家企业如果是个团队,整个国家如果是个团队,那么自己的领导要身先士卒带头做好,自己先树立起这种规章的威严,再要求下面的人去遵守这种规章,这个才叫做团队。

22、已所不欲,勿斲于人。

23、卓有成效的管理者善于用人之长。

24、做企业没有奇迹而言的,凡是创造奇迹的,一定会被超过。企业不能跳跃,就一定是，循着，一个规律,一步一个脚印地走。

25、大成功靠团队,小成功靠个人。

26、不善于倾听不同的声音,是管理者最大的疏忽。

关于教师节的名人名言|教师节名人名言

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2、教师是蜡烛,燃烧了自己,照亮了别人。--佚名

3、使学生对教师尊敬的惟一源泉在于教师的德和才。--爱因斯坦

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6、举世不师,故道益离。--柳宗元

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8、教师要以父母般的感情对待学生。--昆体良

9、机会对于不能利用它的人又有什么用呢？正如风只对于能利用它的人才是劢力。--西蒙

10、一日为师,终身为父。--关汉卿

11、要尊重儿童,不要急于对他作出戒好戒坏的评判。--卢梭

12、捧着一颗心来,不带半根草去。--陶行知

13、君子藏器于身,待时而劢。--佚名

14、教师不仅是知识的传播者,而且是模范。--布鲁纳

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16、学者必求师,从师不可不谨也。--程颐

17、假定美德既知识,那么无可怀疑美德是由教育而来的。--苏格拉底

18、好花盛开,就该尽先摘,慎莫待美景难再,否则一瞬间,它就要凋零萎谢,落在尘埃。--莎士比亚

19、养体开智以外,又以德育为重。--康有为

20、无贵无贱,无长无少,道之所存,师之所存也。--韩愈

21、谁若是有一刹那的胆怯,也许就放走了并运在这一刹那间对他伸出来的香饵。--大仲马

22、学贵得师,亦贵得友。--唐甄

23、故欲改革国家,必先改革个人;如何改革个人？唯一斱法,厥为教育。--张伯苓

24、为学莫重于尊师。--谭嗣同

25、愚蠢的行劢,能使人陷于贫困;投合时机的行劢,却能令人致富。--克拉克

26、凡是教师缺乏爱的地斱,无论品格还是智慧都不能充分地戒自由地发展。--罗素

27、不愿向小孩学习的人,不配做小孩的先生。--陶行知

28、少年进步则国进步。--梁启超

29、弱者坐失良机,强者制造时机,没有时机,这是弱者最好的供词。--佚名

有关刻苦学习的格言

1、讷讷寡言者未必愚,喋喋利口者未必智。

2、勤奋不是嘴上说说而已,而是要实际行劢。

3、灵感不过是“顽强的劳劢而获得的奖赏”。

4、天才就是百分之九十九的汗水加百分之一的灵感。

5、勤奋和智慧是双胞胎,懒惰和愚蠢是亲兄弟。

6、学问渊博的人,懂了还要问;学问浅薄的人,不懂也不问。

7、人生在勤,不索何获。

8、学问勤中得。学然后知不足。

9、勤奋者废寝忘食,懒惰人总没有时间。

10、勤奋的人是时间的主人,懒惰的人是时间的奴隶。

11、山不厌高,水不厌深。骄傲是跌跤的前奏。

12、艺术的大道上荆棘丛生,这也是好事,常人望而却步,只有意志坚强的人例外。

13、成功,艰苦劳劢，正确斱法，少说空话。

14、骄傲来自浅薄,狂妄出于无知。骄傲是失败的开头,自满是智慧的尽头。

15、不听指点,多绕弯弯。不懂装懂,永世饭桶。

16、言过其实,终无大用。知识愈浅,自信愈深。

17、智慧源于勤奋,伟大出自平凡。

18、你想成为并福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦。

19、自古以来学有建树的人,都离不开一个“苦”字。

20、天才绝不应鄙视勤奋。

21、试试并非受罪,问问并不吃亏。善于发问的人,知识丰富。

22、智者千虑,必有一失;愚者千虑,必有一得。

23、不要心平气和,不要容你自己昏睡!趁你还年轻,强壮、灵活,要永不疲倦地做好事。

24、说大话的人像爆竹,响一声就完了。鉴难明,始能照物;衡唯平,始能权物。

25、贵有恒何必三更眠五更起,最无益只怕一日曝十日寒。

26、刀钝石上磨,人笨人前学。以人为师能进步。

27、宽阔的河平静,博学的人谦虚。秀才不怕衣衫破,就怕肚子没有货。

范文四：借鉴公共支出增长理论调整我国财政支出政策

借 鉴 公 共 支出 增 长 理 论

调 整 我 国 财政 支 出 政 策

牟 放

[ 内容提要 ] 市场经济条件下 , 财政支出具有不断增长的趋势 ; 在经济发展的不同阶段 , 财政支出的结构也有所不同 。我国的财政支出无论从总量上还是从结构上都与公共支出增长 的一般趋势不相适应 。因此 , 借鉴西方的经济理论并结合我国的具体情况 , 调整财政支出政 策已成为当务之急 。

[ 关 键 词 ] 财政支出 增长 政策调整

一 、关于公共支出增长理论

从上个世纪以来 , 公共支出的增长就成为一个普遍的现象 。这种增长表现在两个方面 :

( ) 一是公共支出绝对规模的增长 : 二是公共支出相对规模 即公共支出占 GN P 的比重的增 长 。从公共支出的结构上看 , 民用支出的增长快于国防支出的增长 ; 而在民用支出中增长最 快的是社会福利支出 。西方学者对政府公共支出增长的原因进行了研究并作出了多种解释 , 这种解释大体可分为两类 : 一是根据宏观总量或结构的资料来解释公共支出的变化趋势 ; 二 是说明导致公共支出增长决策过程的微观基础 。有代表性的观点主要有以下四种 :

1 . 瓦格纳的 “政府活动扩张法则”

十九世纪德国经济学家瓦格纳曾致力于公共支出占 GN P 比重增长原因方面的研究 , 他 的分析是以十九世纪部分欧洲国家 、美国和日本的数据为依据 。瓦格纳认为 : 政府职能的扩 大和经济的发展要求公共支出的不断增加 。他把公共支出占 GN P 比重上升的原因分为政治 因素和经济因素 。政治因素是指国家活动规模的扩大 ; 在经济因素方面 , 瓦格纳初步提出市 场缺陷与外部性的观念 , 还提出收入弹性的概念 。他认为 , 城市化与高居住密度将产生外部 性 , 需要公共部门进行干预和调节 ; 他把教育 、娱乐 、文化 、保健与福利服务的公共支出增 长归因为需求的收入弹性 , 随实际收入的增长 , 这些项目的公共支出将会超过 GN P 上升的 比率 。

2 . 马斯格雷夫与罗斯托的 “公共支出增长的发展模型” 马斯格雷夫与罗斯托用经济发

展阶段来解释公共支出增长的原因 。他们在本世纪 50 年

代提出了经济成长阶段论 , 认为经济成长需要五个阶段 : 即传统阶段 、为起飞创造前提阶 段 、起飞阶段 、成熟阶段 、高额消费阶段 。在经济发展的过程中 , 无论是早期还是中期 , 都 存在着市场缺陷 , 阻碍经济趋于成熟 , 为此需要政府加强对经济的干预 。在经济发展的早期 阶段 , 公共部门要为经济发展提供社会基础设施 , 如道路 、运输系统 、环境卫生系统 、法律 与秩序 、健康与教育以及进行其他人力资本的投资等 , 政府投资在总投资中占有较高的比

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重 。马斯格雷夫与罗斯托特别强调 , 公共部门的上述投资对于经济发展正由早期阶段进入起 飞阶段 、中期阶段的国家来说是必不可少的 。在经济发展的中期阶段 , 政府投资还应继续进 行 , 但这时政府投资只是对私人投资的补充 。他们认为 , 在整个经济发展过程中 , 公共支出 占 GN P 比重是上升的 , 但其中公共投资所占的比重则是下降的 , 因为一旦经济达到成熟期 ,

公共支出的重点将从基础设施转向增加教育 、保健与福利服务的支出 。

3 . 皮科克与怀斯曼关于公共支出增长的经典性研究

皮科克与怀斯曼的研究资料是英国 1890 —1955 年公共部门的成长情况 。其理论的前提 假定是 : “政府喜欢多花钱 , 而公民不喜欢多纳税 , 这就迫使政府更多地注意公民的意愿 。” 公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件 。尽管政府支出本身具有自我膨胀的内在 动因 , 但公众的 “税收容忍水平”将通过投票箱而遏止政府支出膨胀的势头 。皮科克与怀斯 曼认为政府公共支出增长的原因分为内在原因和外在原因 。内在原因是指随着经济的发展 , 收入水平的 上 升 , 在 既 定 税 制 和 税 率 水 平 下 税 收 收 入 也 会 上 升 , 政 府 支 出 水 平 的 增 长 与 GN P 的增长成线性关系 。因此 , 在正常时期 , 政府的公共支出也是渐进扩大的 。外在原因

() 是指在社会发展的非常时期 如经济危机 、战争和自然灾害等, 为应付这些突变 , 要求政 府发挥远比平时更大的作用 , 政府支出便会急剧增加 。此时 , 增税对于公民来说是可以接受 的 。皮科克与 怀 斯 曼 认 为 , 社 会 动 荡 使 公 共 支 出 维 持 在 较 高 的 水 平 上 , 而 且 公 共 支 出 占 GN P 的比重往往是危机之后比危机之前还要高 。

4 . 鲍莫尔的 “非均衡增长模型”

鲍莫尔认为 , 公共部门生产力相对落后是公共支出增长的主要原因 。因为相对于私人部 门而言 , 公共经济部门平均劳动生产率具有相对下降的趋势 , 为了维持私人经济部门和公共 经济部门之间的平衡 , 需要将更多的要素投入到公共部门中 , 如公共部门的工资与私人部门 的工资变动呈同方向且等速度 , 这便导致了公共支出的增长 。

二 、公共支出增长理论的启示

上述理论分析的因素是任何一个国家在现代经济增长过程中决定公共支出政策时都应考 虑的问题 。西方经济学家关于财政支出增长的理论和国外的财政实践至少给我们如下启示 : 第一 , 经济发展水平对公共支出规模起着根本的决定性作用 。随着经济发展水平的不断提 高 , 国家职能的不断扩大 , 表现在财政上则是公共支出占 GN P 的比重呈不断增长的趋势 。 第二 , 在不同的经济发展阶段 , 政府公共支出的结构也有所不同 。在经济发展的早期阶段 , 为了支持经济起飞 , 政府投资在总投资中占较高的比重 ; 在经济发展的中期阶段 , 政府投资 逐步让位与私人投资 , 成为私人投资的补充 ; 在经济发展的成熟阶段 , 政府公共支出的重点 将从基础设施转向教育 、社会福利等部门 。国外许多国家的财政实践也证明 , 发展中国家的 政府作为一个投资者的作用 , 远比工业化国家重要得多 。

我国的财政支出无论从总量上还是从结构上似乎都与财政支出增长的一般趋势不相适 应 。从财政支出总量上看 , 经济体制改革以来 , 我国财政支出增长速度大大低于同期 GD P 的增长速度 , 1980 - 1996 年财政支出年均增长12 . 7 % , GD P 年均增长 18 . 8 % ,两者相差 6 . 1 个百分点 。财政支出与 GD P 的弹性增长系数为 0 . 63 ?1 。我国财政支出占 GD P 的比重也逐 年下降 :1980 年为 27 . 2 % ,1996 年下降到 11 . 6 % ,16 年中降低了近 16 个百分点 。国际比较 数字表明 ,发展中国家这一比重大多在 15 - 25 %之间 ,发达国家则多在 40 - 50 %之间 ,我国财 26

? 1994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net

政支出占 GD P 的 比 重 处 于 世 界 较 低 水 平 。从 我 国 的 具 体 情 况 出 发 , 应 该 认 为 财 政 支 出 占 GD P 比重下降是经济体制改革的必然结果 。因为在计划经济体制下 ,国家财政实行的是统收 统支的管理体制 ;而经济体制改革以后 ,所实施的减税让利政策 、政府不再对经济实行全面的 计划控制 、国家财政逐步退出了某些领域等 ,都导致了财政支出占 GD P 比重的下降 。但是这

种下降应该是逐步的 、有限度的 。但现实中的这一比重的下降却是速度过快 ,幅度过大 ,使得 政府职能的履行没有充分的财力保证 。

我国财政支出结构也发生了显著的变化 。其主要表现在 : 一是财政投资性支出的比重急 剧下降 。国家预算内固定资产投资 占 财 政 支 出 的 比 重 从 1981 年的 23 . 7 %下降到 1997 年的 7 . 6 % ;预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的比重从 1981 年的 28 . 1 %下降到 1997 年的 2 . 8 % 。国外一项以 12 个发展中国家和 13 个工业化国家的抽样调查表明 ,1980 - 1985 年财政投资占社会总投资的比重 ,发展中国家平均为 43 % ,工业化国家平均为 30 % 。而我国 近年来财政投资占社会总投资的比重大大低于发展中国家的平均水平 。二是行政管理费急剧 增长 ,大量挤占其他公共支出项目 。1980 年到 1995 年行政经费占财政总支出的比重 ,由 6 . 15 %上升到 14 . 6 % 。导致行政经费增长失控的主要原因 ,是计划经济时期形成的政府机构框 架未随着经济体制的转轨而进行相应的改革 。三是财政补贴成为国家财政支出的沉重负担 。 随着社会主义市场经济体制的逐步确立 ,财政补贴的弊端日益突出 。从财政支出的角度看 ,目 前我国财政补贴的范围过宽 ,项目过多 ,增长的速度过快 ,日益成为财政的沉重负担 。1980 年 财政补贴为 338 . 44 亿元 ;1997 年为 920 . 45 亿元 ,占财政支出的 9 . 97 % 。这一比重明显高于 发达国家 3 %和发展中国家 5 %的平均水平 。四是国家财政在社会福利 、社会保障方面的支 出明显不足 , 在一定程度上延缓了我国市场化改革的进程 。

我国财政支出现状导致的直接后果是 : 第一 , 政府公共支出份额相对萎缩 , 社会公共服 务水平得不到应有的改善 , 科技 、教育等社会事业的发展受到制约 ; 第二 , 政府公共性建设 支出严重不足 , 直接导致政府对公共产品 、公共服务供给能力的降低 ; 第三 , 财政支出占 GD P 比重的不断降低 , 说明财政对国内生产总值实际使用和支配的规模越来越小 。而国家 财力的过度分散 , 会使国家预算缺乏扩张和紧缩的余地 , 削弱了国家财政的宏观调控能力 。 因此 , 增加国家财政的可支配财力 , 提高财政支出占 GD P 的比重 , 调整财政支出结构 , 已 成为当务之急 。

三 、调整我国财政支出的政策选择

() 一提高财政支出占 GD P 的比重

财政收支是互为因果 、互为条件的 , 增加财政支出总量 , 首先要增加财政收入总量 。为 此 , 采取的政策措施为 :

1 . 加快转变经济增长方式 。财政收入占 GD P 的比重不断下降的原因与我国长期以来粗 放型的经济增长方式下的经济效益低下有直接关系 。振兴财政 , 必须改变这种主要依靠外延 型粗放经营来扩大经济规模的增长方式 , 提高经济增长的质量和效益 。应通过财政政策 , 主 要是财政支出 、税收 、公债 、财政补贴和快速折旧等手段干预社会资源的配臵和使用 , 促使 产业结构趋于合理 , 并为各类企业创造公平竞争的市场环境 。要继续深化国有企业的改革 , 提高企业的经济效益 , 这是提高财政收入的根本途径 。

2 . 加强税收征管力度 。目前有相当数量的企业通过编造假帐 、隐瞒收入 、虚报出口等

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手段偷税 、骗税甚至抗税 , 而个体工商业户偷逃税收的现象更为普遍 。此外 , 企业欠税的现 象也很严重 。鉴于此 , 应采取以下措施 : 一是加强税法宣传力度 , 增强纳税人纳税意识 , 并 在全社会形成纳税光荣 , 偷漏税可耻的社会氛围 。二是做好税务人员的培训工作 , 提高税务 人员的思想素质和业务水平 。三是改革和完善税收征管制度 , 形成税收征收 、管理和稽查相

互制约的机制 。四是加快税收征管手段的现代化进程 , 做好税收征管的配套工作 。如形成全 国范围内的税收征管网络 。五是加强税收执法力度 , 严厉打击税收违法行为 。

3 . 提高国家财政的可支配财力 。我国的财政资金包括两大部分 : 预算内资金和预算外

() 资金 有人认为还包括预算外的预算外资金, 所谓财政收入占 GD P 的比重仅指预算内资 金 , 没有包括预算外资金 , 而国外一般定义上的财政资金是指政府所掌握的全部资金 。随着 经济体制改革的不断深入 , 特别是分税制财政体制的实施 , 属于地方财政部门掌握的预算外 资金的性质已与预算内资金相同 , 没有必要再游离于预算之外 ; 而行政事业单位收取的行政 事业性收费 , 也理应属于政府的财政资金 。应通过完善的法规 , 取消绝大部分预算外资金 , 将其纳入预算内 , 以规范的税收来取代各种收费 。只有将预算外资金纳入预算统一管理 , 才 可完整体现出我国财政资金的全貌 。

() 二优化财政支出结构

1 . 调整财政投资政策 。经济体制改革以来 , 由于财力分配格局和投资体制的变化 , 财 政投资占社会投资的比重逐年下降 , 我国的投资格局也由财政主导型转变为企业 、银行主导 型 。在社会主义市场经济条件下 , 虽然市场在资源配臵中起主导作用 , 但在某些领域还需要 财政进行投资 。特别是在发展中国家 , 政府投资的作用就显得更为重要 。从我国的情况来 看 , 强化财政投资的根本途径在于扩大财政支出总量的前提下 , 调整财政支出结构 , 集中财 力 , 确保国家基础设施 、基础产业的投资 , 以带动整个经济的发展 。

2 . 将社会保障基金纳入财政预算管理 。西方经济学认为 , “社会保障”的本质涵义是政 府保障 。从我国的情况来看 , 造成社会保障制度不健全的原因很多 , 其中政府财力有限 , 财 政支持力度不够应是主要原因之一 。因此 , 我国社会保障制度的健全发展 , 很大程度上依赖 于国家财政的财力支持 。

3 . 改革财政补贴制度 。为了适应社会主义市场经济体制的需要 , 克服我国财政补贴的 弊端 , 必须对我国财政补贴体制进行全面改革和调整 。在总量上 , 要逐步缩小补贴范围并减 少补贴数量 , 减轻财政负担 ; 在结构上 , 应调整分配格局 , 建立合理的分配机制 , 有利于国 家产业政策的实施 。首先 , 要确定财政补贴的范围 。今后财政补贴的范围应控制农产品生产 和流通 、固定资产投资 、特殊行业的国有企业和社会公益事业等四个方面 。其次 , 要改革财 政补贴的方式 。如将价差性补贴改为调控性补贴 , 将普遍性补贴改为特殊性补贴 , 将混合性 补贴改为纯政策性补贴等 。

4 . 降低财政支出中行政经费的比重 。行政经费增长过快的根本原因在于行政体制改革 的滞后 。随着经济体制的转轨 , 政府职能及其管理职责范围已经发生了很大的变化 , 但过去 计划经济时期形成的政府机构框架仍继续保留下来 。因此 , 在财政支出结构调整中 , 行政经 费的管理仅靠财政部门硬性压缩经费是不够的 , 必须要从体制创新和机制再造方面寻找出 路 , 应逐步建立起行政经费的合理增长机制和自我调节机制 。

作者单位 : 中央财经大学 ( 责任编辑 : 孙亦军)

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范文五：财政政策毕业论文调整财政支出结构，加大公共产品供给

X X 大学

毕业论文

调整财政支出结构，加大公共产品供给

姓 名:__________

2014年6月25日

调整财政支出结构，加大公共产品供给

——并论启动国内消费需求

摘 要:建国以来，甚至是改革开放以来，中国的财政支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后，导致经济在快速发展而社会问题严重，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。为此，必须调整财政支结构，加大公共品的供给，这对于启动国内消费、提高国民生活水平，实现经济均衡发展,以及在建立和谐社会、维持社会公正方面有立竿见影的效果，才能不偏离社会发展的整体目标，也是转型社会公众对公共型财政和服务型政府的迫切要求。

关键词:财政支出结构 公共产品 经济发展 社会发展

所谓的公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共产品或服务的需要;按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

二十多年的市场经济改革，中国取得了巨大的经济成就，国内生产总值从1978年的3624.1亿元年到2004年的136515亿元(按当年价格计算)，增加了36倍。虽然经济在快速增长，但分配却愈发不平衡，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果,形成了严重的社会问题。如收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，群体事件增加,积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正。这说明了我们虽然通过市场经济在解决效率问题，但政府却没有解决好公平(再分配)问题，更意味着政府公共服务和公共财政政策的缺失，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。

一、财政支出的状况和问题

一个国家公共财政开支中，包括国家耗费支出,如国家权力机构、政府行政机构、政法机构、国防机构这些国家机器最基本的必要耗费支出;还包括基础性、战略性、调控性的经济支出;也包括保证社会上最困难的人群维持生存所必需生活费的社会保障支出以及义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。但中国是由计划经济向市场经济转轨，原来实施的赶超战略，财政的职能主要体现为建设性财政，因而经济转轨过程中，依然包括了庞大的经济建设费支出，历年来占国家财政支出比例最大(参看下表)，加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈，行政管理费支出不断增长，导致公共产品方面的支出缺失。

请参看:国家财政按功能性质分类的支出

张木生在《中国公共财政的困境》一文中披露，“政府的财政收入有一个大口径，它包括预算内收入、预算外收入、制度外收入”。“中国的政府收入已经占到了GDP的30%以上”。 “有统计显示，1995年，中国吃财政饭的城市人口有3600万人，占职工总数的32%，仅一年支付的工资和奖金就有4700亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的1400万人。1978-1995年国家财政收入增加了5.1倍，而财政支出中的行政费用增加了17.8倍，几乎是每四年翻一番。… 大约三万亿的政府财政收入，其中2/3用于政府自身的开支” [张木生，2002]。历史上多次压缩政府编制但又多次反弹，“吃饭财政”成为一直困扰中国政府体制改革的一大问题。

根据中国统计出版社的《中国财政年鉴-2004》的数据并计算(见上表)，国家财政收入从1991年的559.62亿元，增加到2003年的3429.30亿元，增加到六倍，但行政管理费支出却由414.01亿元增加到4691.26亿元，增加到十一倍多。行政管理费支出占财政支出比例不断增大，由1978年的4.7%到2003年的19%。财政支出总额从1978年到2003年增加20倍多，但行政管理费支出从1978年到2003年增却加88倍多。另外，虽然自1978年以来经济建设支出占财政支出的

比例呈不断下降，由1978年的64%下降到2003年的30%，但按财政功能性质支出中占比例仍然最大，而社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2003年却基本不变，只维持在26-28%之间。

“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%。[1]

根据专家计算，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达15766亿元。占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的公务人员(包括公安和武装警察)所消耗;国家预算收入、有统计的预算外5000亿收入、没有被统计的3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37.58%，由被供养的行政公务人员所消耗。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。[2]

因此，经济建设费支出比例减少却没有相应提高社会文教费支出比例，行政管理费的增长压缩了其它的公共福利开支，使基本公共产品严重短缺。

虽然政府机构也提供“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，人员庞大，“人头费”开支比例大，以及若干年来“以经济建设为中心”的经济建设费用过多，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应，社会问题越积越多。

二、公共产品短缺的问题

2003年，中国人均GDP超过1000美元。根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速扩张的时期，这一时期的现代化是以公共服务为基础。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们由对满足温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求，但目前这些公共产品的供给却远远不能满足，结合中国的特殊国情而使问题更严重。

建国以来，中国提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品，如“农村养老保险制度”至2003年底，只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人;共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元[3]。筹集资金和参保人数对于我国有八亿庞大人口的农村居民来说差距十分巨大。

而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险，2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。而且基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元[4]。

两者对比差异十分明显，而且城乡居民收入差逐年拉大，由1994年的2500元拉大到2003年的近6000元，实际收入差距为1:6，却要支付和城镇居民一样价格的医疗费用，也要承担本来属于国家负担的基础教育设施和部分公共设施的开支。因此，将社会保障覆盖到农村是政府不能再推卸的责任。

根据劳动和社会保障部、国家统计局公布的数字，2003年底全国城镇登记失业人数为800万人、下岗职工260万人[5]，但真实的下岗失业人数相信更加

严重。商务部部长**在2005年5月27日中国扶贫开发协会第三届会员代表大会透露，目前总共有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，而这部分人也成为城市低收入群体。2002年对城镇居民的抽样调查显示，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，而最高收入10%的富裕家庭其财产总额占全部居民财产的45.0%%。城市居民家庭财产的基尼系数为0.51，远远高于城市居民收入的基尼系数0.32[6]。在城市里面，他们感觉的生活反差对比更剧烈，更依赖于社会保障。

我国目前有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，有达7587万人的农村贫困人口[7](包括绝对贫困人口为2610万人，初步解决温饱但还不稳定的低收入人口为4977万人，如按世界银行以人均收入一天一美元的标准测算，中国农村的贫困人口有2亿人)。这些群体缺乏更多的收入来应付必需的消费开支，因此就没有更多的收入剩余作储蓄，如果公共财政能对此类群体提供更多社会保障支出，这些支出将能直接转化为消费，对于刺激国内需求可以达到立竿见影的效果，对比给处于中高收入层次的公务员加工资来刺激消费市场效果更加明显。

中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和“剪刀差”完成资本积累，贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍[8]。

二元社会结构和收入悬殊形成的贫困农民和下岗失业人员等低收入人群，这些群体对教育、医疗、养老等公共产品的需要远远得不到满足，出现众多的“因病返贫”、“因教致贫”、“积蓄防老”的现象，加上他们难以获得法律和政策上的公共信息，以及“有组织的少数胜过无组织的多数”的原因，他们的利益得不到重

视和有效保护，造成了事实的弱势群体，背后牵涉的是经济发展中的社会公正问题，也是社会不和谐稳定的主要根源。因此，保障对他们的公共产品供给，是解决社会公正及社会和谐稳定最有效途径之一，也是加快经济体制改革与政府转型的重要保证，更是转型时期政府对国必须民履行的基本职责。

三、以往积极的财政政策存在的问题

当年城乡居民储蓄存款曾经被视为“笼中虎”严加防范，在1996年6月起在37个月内连续7次降息以刺激储蓄分流、出台鼓励耐用消费品购买的政策、出台征收利息税措施，并从1997年起，连续实施了6年的积极的财政政策，但这“笼中虎”却是不断养大，到2002年迫近10万亿元，以政府投资拉动民间投资刺激消费增长的效果并不明显。

1998—2002年实施的积极的财政政策，我国共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元，也形成了18700亿元的国债余额。“如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此计算，我国的债务负担率已达到60%以上，这样的负担率对于一个国家的经济来说是很危险的”[9]。对社会保障资金的忽视，也同样形成隐性债务，如对养老金的欠账的隐性债务，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年已占中国GDP的46-49%大约为21468,32202亿元，仅仅把银行不良贷款损失和隐性养老金债务加在一起，1999 年GDP 的比例就在50-64%之间。[10]

国家统计局的资料另一组数据显示，我国GDP消费率最高是1981年的67.5%，2003年不到57%，最新的数据是55.4%，20多年间下降了10个百分点。而发达国家GDP消费率一般为70%-75%，中国GDP 消费率低于世界水平15个百分点。而2003年的投资增长率接近30%，而社会消费品零售总额仅仅增长9.1%，这个数据比正常年份低4-6个百分点。总投资对GDP的比重达到40%以

上(世界平均水平为22%-23%)，总消费对GDP的比重却降至55.8%(世界平均水平超过70%)[11]。实际上，我国多年来的固定资产投资的增长速度都高于GDP的增长速度，从1994年到2003年十年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上(2003年为27.7%)，但GDP的增长率平均却不到两位数。

高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下滑，消费率的持续走低成为我国经济平稳发展的重大隐患。二是从“增量资本产出率”这一指标来看，中国的投资率很高，但投资效率太差。根据世界银行的数据，1995年以后中国增量资本产出率持续上升，最近几年达到5倍以上(即增加5元资本才能增加1元的GDP产出，而发达国家仅需1,2元)。这意味着需要大量的产出用于投资，才能维系较高的经济增长。像这样高耗费的增长对于中国这样一个资源紧缺的国家来说是很难长期实行的，更对环境造成巨大影响，增加以后对环境治理的费用。

我国经济发展靠投资、出口与消费拉动，但投资最终必须要有消费支撑，是经济发展的基础，否则是经济难以持久稳定增长。由于一直忽视基本的公共产品供给，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女教育等支出增长远远大于收入增长，导致消费倾向递减。国内需求不足但企业(资本)要追求利润，则必然转向外需，外向型的经济越来越发展，中国经济的对外依存度越来越大(已达70%)， 2002年出口达到了22%的增长，进入2003年达到39.6%，出口总额占GDP比例分别达到25.6%和31%，2004年是36%。而中国外向型的产业是以低附加值产品为主，反过来更依靠廉价劳动力来提高国际市场上的竞争力，导致工人工资特别是近亿的“农民工”工资长期升幅不大，收入不能同步增长则不能提高消费，国内需求则更被抑制，则更依赖投资和出口拉动经济增长，造成恶性循环。

因此多年来提出要启动内需，但大量的财政资源却以投资为主，只是拉动了生产资料的需求和出口的增长，真正体现到国民生活水平的国内消费却没有同

步提高。

此外，一直以来由于主要以政府投资为主要手段来进行宏观调控，当经济过热时就严格压缩投资，在经济低迷时就大量追加投资，结果是加剧了“收-放”“冷-热”的经济周期波动，低水平低效益和结构不合理的重复建设、盲目建设十分严重，投资严重浪费，生产能力相对过剩，造成投资普遍严重亏损，甚至相当部分投资变为少数人的“收入”，也造成收入增长缓慢。而且积极财政政策的政府投资挤占了社会公共产品的支出，忽视了对基本的公共产品提供，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女教育等支出增长远远大于收入增长，更有明显的支出增长预期，居民不得不将手中的剩余从私人的需求挤出一部分以补偿公共产品的严重不足，甚至以储蓄形式来预防今后的开支，这就必然会影响到居民的消费需求，经济发展缺乏稳固的基础，导致经济增长更依赖于投资。

社会发展的其中一个目标是充分就业，但据中国国家统计局测算，在1980年代，中国经济每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位，但1990年代以来，只能增加70万个岗位，经济增长对就业的拉动作用明显下降。学者们现在相信，这主要是因为目前中国第三产业在经济中的比重仅占27%，以至于就业弹性系数低，造成尽管经济增长速度快，但吸纳从业人员仍然有限的局面。2003年末城镇登记失业率为4.3%，比上年末上升0.3个百分点。数字上看到了经济的快速发展，而就业问题却更加突出[12]。“由于经济增长并未带来就业相应的增加，逐年上升的失业率导致社会治安形势严峻、收入分配悬殊、社会成员中因贫困、疾病、失业而自杀、离婚、精神失常的人数激增，这些情况无疑严重地妨碍了社会总目标公正、安定、贫困减少的实现”[13]。而在市场经济条件下，政府财政投资一般不会投向充分竞争的第三产业(除关乎国家安全国防安全和高科技信息产业外——这些产业也难以吸收大量就业人员，特别是众多的一般技能人员)，因此，仅靠政府投资在一二产业是难以提高就业率，必须缩减此方面的经济建设投资转向公共产品的支出，让民间巨大的储蓄存款进入各竞争领域来扩大就业。

不可否认的是，从宏观经济和社会环境看，经济的快速发展是实现社会整体目标的基础。因此过去政府曾将经济增长目标设定为确保“七上八下”，财政政策也为此目标服务。虽然积极的财政政策在经济增长上达到目标，也解决部分宏观经济上的问题，但却暴露出“赤字和债务规模过大，财政风险逐渐加大”、“投资效益低下，非市场化运作明显”和“对民间资本产生了一定的‘挤出效应’” 等经济问题[14]。更存在上面分析的政府将财政资金用于投资而忽视公共产品供给造成的社会问题，经济与社会发展难以良性均衡。

因此，目前公共财政体制建设的滞后是导致消费与投资需求增长不协调的最主要根源，必须加快公共财政体制建设，调整财政支出结构，扩大公共产品供给，可达到提高国内消费的目的。消费需求的增长能带动供给产出的增加，也意味着投资的增加，提供更多就业机会，是拉动经济增长的重要动力，才能使经济能良性循环发展，提高国民整体福利，达到社会整体发展的目标。

四、社会保障资金的来源

对于财政加大教育、医疗、养老等社会保障支出的来源主要考虑有三方面。

一是压缩经济建设费和行政管理费支出。如经济建设费和行政管理费两项支出在2003年高达12108亿元，占财政支出比例近50%，仅每年公车消费就超过3000亿，具有很大的压缩空间。

二是国有企业特别是中央国有企业的利润。从1994年起，国有企业就没有上缴利润作国家财政收入，其所得的利润，甚至是通过行政垄断获取的利润就没有上缴国家财政用作国民的公共开支，垄断利润在企业内拥有自由支配的权利，属于国民的资产收益可能被企业化、部门化，造成国民整体利益的损失[15]。2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中中央直管企业集团实现利润4673.1亿元，占全部国有企业的63.4%[16]。仅2005年上半年，中央企业就实现利润2988.1亿元[17]，因此有必要也有条件将部分利润上缴国家财

政。假如上述两项有4000亿元的社会保障支出转为消费，按乘数效应计则可以扩大约10000亿的消费支出。

另外，可以重新考虑国有股减持补充社保基金改为直接划拨的办法。2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》(下称《减持办法》)，决定国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行股票时，均应按融资额的10%出售国有，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。根据《减持办法》，社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等，但由于种种原因在同年10月被迫叫停，使社保基金失去了主要资金来源。

由于目前存量的国有资产中，一是来源于国有土地和矿产资源，二是对农村“剪刀差”的积累，三是以往从现收现付[18]的保障机制转向基金积累制[19]前的退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有，则必须承担对全民社会保障的义务。

目前，仅养老金历史欠账就有几万亿之巨，但是，随着股权分置改革及《企业国有产权转让管理暂行办法》的实施，其转让的主体主要为外资和民意企业，正加快企业国有产权的转让速度,如果全国社保基金不能从企业国有产权转让获得资金，将会失去一个重要的机会。因此，有必要把准备减持的国有股直接划拨给社保基金，社保基金作投资者直接(长期)持有，甚至可以将准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金，使社保基金成为战略投资者，既避免国有股减持对股市造成冲击，有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构，并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言，也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有，由社保基金行使国有资本的股东职责，并以此建立覆盖全国的社会保障。

五、结语

二十多年的市场经济化改革过程，政府不断将众多事务交给了市场，有的名为市场化改革，但相当部分似乎只是为了减轻财政负担，政府并没有承担应有的责任。而以经济建设为主的财政政策，以经济建设费和行政管理费为主的财政支出结构，在调节收入分配差距和促进充分就业等方面缺乏力度，并导致以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后，公共产品的缺失正严重制约着中国经济和社会的发展，暴露出严重的社会问题，经济在快速发展但偏离了社会整体发展的目标，并形成进一步深化改革的阻力。

随着市场经济体制改革的不断深入，政府职能应由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，财政政策与财政支出结构也必须要以提供公共产品为主，而市场经济是通过市场提高资源配置效率，进行国民收入的初次分配，政府运用财政税收手段解决公平(再分配)问题。因此，政府必须加快完善公共财政体制建设，调整财政支出结构，削减(或退出竞争性领域的)经济建设费和压缩行政管理费的支出，加大公共产品的供给，并将部分企业国有股份直接划拨给社保基金持有，以此为国民提供基本的教育、医疗、养老等社会保障及信息服务，并建立与市场经济相适应的公共财政体制，在当前的宏观经济形势下，才能有效地刺激国内消费需求，提高国民的整体福利，使消费与投资、经济发展与社会发展良性均衡，也是转型社会公众对公共型财政和服务型政府的迫切要求。

参考文献:

[1]、张木生.《中国公共财政的困境》.《战略与管理》[J],2001年第2期.

[2]、魏凤春,于红鑫《中国潜在财政危机的成因与对策》.[J].《战略与管理》,2002年第1期.

[3]、吕炜.《解析积极财政政策难以淡出的体制根源》[J].《改革》,2003年第4期.

[4]、安体富,王海勇.《加快公共财政建设步伐 促进经济社会协调发展》[J].《财政与税务》2005年第5期.

[5]、熊毅.《我国财政政策的评价——目标 力度 效应》[J].《体制改革》,2005

年第4期.

[6]、汪建熙.《谁来充实社保基金,》.《财经》[J],2005年第19期.

注释:

[1] 公车改革特别报道:《焦点数字》.《中国青年报》2004-06-17.

[2] 周天勇.《中国的官民比到底是多少,——对1:198官民比研究的质疑》，中国经济时报，2005-06-10

[3] 国务院新闻办公室.《中国的社会保障状况和政策》白皮书.2004-9-7.

[4] 国务院新闻办公室.《中国的社会保障状况和政策》白皮书.2004-9-7.

[5] 劳动和社会保障部,国家统计局.《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》.2004-05-24.

[6] 国家统计局城调总队课题组.《城市家庭财产调查》. 2002-09-27.

[7] 国家统计局.《2004年中国农村贫困状况监测公报》.2005-04-21.

[8] 魏凤春,于红鑫.《中国潜在财政危机的成因与对策》.《战略与管理》,2002年第1期.

[9] 安体富,王海勇.《加快公共财政建设步伐 促进经济社会协调发展》.《财政与税务》,2005年第5期.

[10] 张春霖.《如何评估我国政府债务的可持续性,》.《经济研究》,2000年第2期.

[11]上海.《中国GDP消费率低于世界平均水平15个百分点》.《每日经济新闻》,2004-12-30.

[12] 虞立琪.《失业将渐成中国经济头号风险》.《商务周刊》,2004年2-3期.

[13] 熊毅.《我国财政政策的评价——目标 力度 效应》.《体制改革》,2005年第4期.

[14] 彭继复.《积极财政政策的负面效应与完善建议》.中国权威经济论文库,

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[15] 孔善广.《国有企业垄断利益与国民利益》.《光明观察》2005-5-25.

[16] 《国有企业利润增长54.5%》，《经济日报》,2005年06月15日第一版.

[17] 国资委宣传工作局.《中央企业经营业绩又上新水平》.国务院国有资产监督管理委员会网

站,http://www.sasac.gov.cn/gzjg/xcgz/200507270018.htm ,2005-0727.

[18] 1980年代中期以前，中国的养老保险体系是以一个企业(单位)为载体，用当代劳动者缴纳的养老费支付退休人员的养老，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。对于医疗费用支出也一样。

[19] 所谓“基金积累制，是指养老金计划参加者，通过其本人及其雇主在其工作其间缴费，把一部分劳动收入交由社保机构作基金管理，待其退休后，该基金以积累和投资回报所得向其兑现当初的养老金承诺，是一种把劳动者工作其间的部分收入转移到退休其间使用的制度安排。

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