范文一:现代城市环境治理_美_德_日等国案例分析
第9卷第3期 2008年5月
Journal of Shanghai Business School
No.3 Vol.9 May. 2008
【前沿观察】
现代城市环境治理: 美、德、日等国案例分析
姜爱林0018 钟京涛0018 张志辉0018
(0018.中华全国总工会研究所,中国 北京 001800001800180018 ;2.国家国土资源部,中国 北京001800001800180018; 0018.中国社会科学院,中国 北京,001800001800018)
摘 要:美、德、日等发达国家在城市环境治理过程中,对空气污染、水污染、废弃物污染、噪声污染等采取了行 政、经济、立法、技术与教育等措施,有效地控制了主要污染的肆意蔓延,从根本上改善了环境质量。发达国家城市环 境治理的经验主要有:完善环境保护法律制度,保证治理措施的有效实施;健全环境管理体系,强化环境行政管理;注意 推动自愿性行动来保护环境,积极推动公众参与环境治理;运用经济手段,制定激励奖惩措施,提高环境治理的效率; 合理划分环境治理权限,建立权威性的管理机构;大量发展环境教育,通过民众环境保护意识,形成民族心理。这些经 验及其教训留给人们诸多启示,值得中国学习与借鉴。 关键词:城市环境; 污染; 治理; 经验; 发达国家 中图分类号:X00180018 文献标识码:A 文章编号:0018001800180018-001800180018X(0018000018)-00018-00018-00018-00018
发达国家在00180世纪00180~00180年代发生了严重的环境污 染问题,但通过投入大量人力、物力和财力进行治理 后,如今城市环境污染得到有效控制,环境质量得到根 本性改善。发达国家在城市环境治理过程中采取了种种 措施和手段,有效地控制了主要污染的肆意蔓延。同时 也积累了不少城市环境治理的经验,这些经验及其教训 留给人们诸多启示,值得中国学习与借鉴。
措施治理空气污染,使美国大气环境实现从恶化向不断 改善的转变。主要采取以下措施:一是制定环境空气质 量标准作为控制空气污染的主要法律规范。0018001800180018~0018001800180 年美国先后颁布了《空气污染控制法案》、《清洁空气 法》等。《清洁空气法》经0018001800180018年和0018001800180年两次重大修 订后,成为美国控制大气污染的主要法律依据。该法的 核心内容是由美国国家环保局围绕一氧化碳、二氧化 氮、臭氧、硫氧化物、微颗粒和铅0018种普遍物质,建立 “国家环境空气质量标准”(NAAQS)。NAAQS颁布后, 各州都必须制定一项在本州内执行和维持NAAQS标准 的计划,即州实施计划(SIP),作为州控制空气污染的主 要法律依据。二是实施排污许可管理制度。许可证管理 对象包括:酸雨控制条款规定的受控点源;排放有害空 气污染物的重大点源;防止空气质量严重恶化条款和未 达标区条款规定的许可证管理的污染源。通过许可证制 度的推行,进一步保证了排放标准
的实施。三是实施空 气质量的分区管理。全国设立了001800180018个州内控制区和001800180018 个州际控制区。州内控制区由本州管理,州际控制区由 有关的州成立的联合委员会管理。根据是否达到国家空 气质量标准,各控制区可分为达标区(PSD)和未达标区 (NA),实施不同的控制对策。四是通过市场手段来实现 排污削减。美国除了利用传统的命令控制手段来控制污
0018.美、德、日等国城市环境治理措施
0018.0018 美国城市环境治理措施 0018.0018.0018 美国城市空气污染治理 美国空气污染物主要由源于交通和火力发电两个行 业排放的污染物构成,可分为臭氧(O 0018)、微颗粒(PM)、 一氧化碳(CO)、铅(Pb)、二氧化氮(NO0018)和二氧化硫(SO0018) 等。美国意识到空气污染所带来的危害后,实施有效
收稿日期:0018000018-0018-00180018 作者简介:0018.姜爱林,男,湖北襄樊人,博士后,中华全国总工会研 究所经济社会政策研究室主任,北京工业大学硕士生导师,教授, 研究方向:城市经济与资源经济。电子信箱:ailinj@sina.com。2.钟 京涛,男,山东潍坊人,国家国土资源部高级经济师,研究方向: 资源经济与环境。3.张志辉,男,云南昆明人,博士,中国社会科 学院副教授,研究方向:资源经济与环境。
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现代城市环境治理:美、德、日等国案例分析 Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
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染外,还注重利用经济手段和市场机制来达到削减污染 的目的。排污权交易就是一个突出的例子,优势在于, 可以利用市场机制有效地降低污染控制的社会总成本, 不会增加区域排放量,相反会因为这种高效减排的经济 利益激励一些排放源提前减排。五是控制机动车污染。 通过改善燃烧系统、改进点火系统、采用混合动力和燃 料电池技术等技术手段控制机动车尾气中污染物排放 量;通过排污收费、污控活动补贴和保证金退款制度等 经济手段鼓励车主购买清洁燃油,安装污控装置,减少 旅行里程,购买燃油效率更高的车辆。 0018.0018.0018 美国城市水污染治理 美国水污染治理确立了多种水污染控制制度,形成 了有效的水污染控制和管理模式。主要采取以下措施: 一是通过严格立法,确立以命令控制型为主体的水污染 控制体系。0018001800180年代初美国逐步扩大了联邦政府控制水 污染的环境管辖权,形成了以联邦机构制定水污染控制 基本政策和污水排放标准、由各州负责实施的强制性管 理制度。各州根据联邦水污染立法制定本州的水污染控 制立法和标准,但各州的立法和标准至少要达到联邦立 法的水平。各州之上建立联邦环保局,统领全国的水污 染控制工
作和有关水污染控制法律的实施,监督各州和 地方政府对联邦立法的执行。二是实施排污许可证管理 制度。美国实施排污许可证管理制度,由EPA或在许可证 计划中获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。污染 者应遵守排污许可证中为其规定的各种限制,否则即为 违法。排污许可证主要包括:污染物浓度的规定;允许 排放的废水量;治理方法、计划的有关规定;监测计划 的规定;不允许排放的污染物的规定。三是辅助性政策 和手段。为弥补命令控制型管理模式的不足,美国在水 污染控制中还引入相应的辅助手段:一种是将大气污染 控制中的排污权交易推广到污水控制中;另一种是通过 公众听证、公众诉讼等形式引入公众参与、监督和推动 水污染治理工作,对命令控制和经济刺激机制形成有效 补充。四是污水处理。美国污水处理主要由地方环保机 构(县、市环保机构)负责建设和运用。污水处理厂的建设 资金由联邦政府和州政府按一定的比例提供。运营资金 由处理厂靠收取污水处理费解决。运营方式采取企业化 方式或委托经营方式,很少有私营方式。污水回用方式 主要有农业灌溉、环保方面、工业用水、环境美化、地 下水再生与补充。 0018.0018.0018 美国城市固体废弃物治理 美国政府从00180世纪00180年代初开始以立法的形式来解 决垃圾处理问题,在制定全面的垃圾管理法律的基础 上,实现从垃圾产生的源头削减到垃圾最终处理的减量 化,最终减少垃圾对环境的危害。美国治理城市固体废 弃物的主要措施有:一是通过立法,确立固体废弃物治
理的原则和思路。美国0018001800180018年颁布的《资源保护和回收 法》和0018001800180年通过的《污染预防法》,将循环经济思想 引入垃圾管理和处置中,对以后的固体废弃物治理政策 变迁起到了非常重要的作用。二是通过产品责任制延 伸,鼓励企业进行源头削减。美国在生产企业引进了生 命周期理论,要求企业在生产过程中减少废弃物的排 放,最大限度的利用资源,并通过征收生态税、基于污 染预防效果地减税和免税、推行生态标准等多种手段, 引导、鼓励生产者改进生产工艺,采用新技术,减少原 材料使用量,采用可回收利用的材料制造产品,达到源 头削减和循环利用的目的。三是对垃圾进行严格分类, 提高垃圾回收/重复利用率。美国许多城市重视对垃圾进 行严格分类,并通过税收减免、实行抵押金制度和垃圾 收费(税)制度,加强物质回收。目前美国的垃圾循环大幅 度提高,垃圾循环率从0018001800180年的00180%左右提高到0018000年的 00180%,00180年内增加了0018倍,循环总量达到0.001800180018亿吨,占垃圾 总量的00180%。四是垃圾处理的商业化运
行。城市生活垃圾 的收集、回收、处理、加工及销售在美国是一个系统的 产业,依靠商业模式来运行,即由专门从事废弃物收集 处理的公司承包运作。 0018.0018.0018 美国城市噪声污染及防治 美国为控制噪声污染的主要措施是建立噪声排放标 准,对主要噪声源进行监督管理:(0018)飞机噪声。由联邦 航空局依据《飞机噪声削减法》研究、实施飞机噪声安 全标准。(0018)火车、铁路车站噪声。火车、铁路车站噪声 标准由美国环保局依据《噪声控制法》制定,并授权给 联邦铁路局实施。(0018)工业噪声。职业安全和健康管理局 依据《职业安全和健康法案》研究、实施工业生产活动 中的安全和健康标准。 0018.0018 德国城市环境治理措施 0018.0018.0018 德国空气污染治理 德国制定的《联邦废气排放法》,对001800多种有害 气体的排放定出了标准。各州据此对各类废气排放做出 具体的严格规定。德国积极研究改革传统的能源供应方 法,开发新的节能方法,制定减少二氧化碳排放量的能 源计划。概括起来主要包括:一是积极发展可再生能 源。联邦德国政府从上世纪00180年代初就积极推广可再生 能源。随之德国的生物制沼、垃圾制沼、风力发电、太 阳能等新型能源也得到研究和推广应用。二是通过节能 来降低空气污染。一方面从发电厂、大型燃煤设备入 手,进行技术改造、推广新技术等,以提高能源利用效 率。另一个重点是推动家用电器节能。三是推行住宅节 能。德国政府出台各种政策推行住宅节能,如增加墙体 保温材料、推广节能灯具、对供热的室外管道采取保温 措施、按新的节能标准设计新房等。四是在交通领域, 德国汽车工业不断推出新节能技术。
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0018.0018.0018 德国城市水污染治理 德国政府和民间组织很重视水资源保护,特别是在 节约用水和净化废水方面成效比较显著。主要措施有: 一是通过法律手段,强化水资源管理。德国《水资源管 理法》对城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排 放标准都有明确的规定。各州也据此制定了具体的水法 规,对地下水的抽取量、抽水地点及时间等,由各州水 管理部门根据法律规定发给许可证。二是通过经济手 段,提高水资源利用效率。德国政府保护水资源的主要 经济手段包括:规定自来水价格、征收生态税和污水排 放费以及对私营污水处理企业减税等。实施经济手段不 仅促进居民节约用水,而且工业部门也设法提高水的 重复利用率,降低水消耗。三是大力推广节水新技术, 进行全方位节水。一方面,德国
对各类用水设施进行节 水技术改造,除了生产节水型的洗衣机、洗碗机外,对 抽水马桶和公共场所的便池等进行技术改进;另一方面 建立节水基金,用于资助节水工程措施及研究项目。四 是建设污水处理设施,提高污水处理率。一方面是提高 城市下水管网普及率。德国城市下水管网普及率平均为 00180018.0018%;德国的公共下水管网总长共001800180018000km。另一方 面是建立大量的污水处理厂。截止到0018001800180018年,德国有大 小污水处理厂00180001800180座;日排污水量为0018000万立方。 0018.0018.0018 德国城市废弃物治理 联邦德国在00180世纪00180年代就以立法形式来解决垃圾 问题,经历几十年的发展,形成了一套完善的垃圾处理 体系,在治理垃圾方面取得了显著成效。主要措施有: 一是通过立法确立垃圾管理的指导思想和基本框架。 0018001800180018年制定《循环经济法》及相关制度,将德国城市垃 圾治理带入物质“从摇篮——到坟墓——再到摇篮”的 闭合循环的循环经济轨道。其立法重点从最初的末端治 理过渡到对垃圾全方位的治理,即垃圾的源头削减、回 收利用和最终的无害化处理。二是引入生产者责任制 度。德国要求生产者和销售者有收集、再利用和处置废 弃物的责任。生产者和销售者需要按照规定,根据废弃 物的重量、种类、能否回收等标准交纳一定的费用,以 用于废弃物的收集、分类和处置。三是大力推动垃圾治 理的产业化和市场化经营。德国政府较早地认识到垃圾 处理是全民的事业,广泛吸引社会力量参与,推动垃圾 处理的市场化和产业化。四是运用经济手段,提高垃圾 治理效果。德国政府通过运用垃圾收费、征收生态税、 实施押金返还制度等经济手段来刺激居民和生产商的行 为,促进垃圾的源头削减和回收利用活动。 0018.0018.0018 德国城市噪声污染治理 德国城市噪声防治的重点在减少交通噪声。降低交 通噪声的主要措施有:一是制定生态和城市可承受的交 通政策,大力发展公共交通。在规划中合理布局城市
功能,在交通规划中尽量减少交通流量,通过加宽人行 道、缩窄车行道、控制停车场建设并实施收费、限制汽 车进城等各种手段,鼓励公交、自行车、步行等交通方 式发展。二是改善居住条件和环境。规定居住区内噪声 白天不能超过00180018分贝,晚上不能超过00180分贝;建筑物都 采用了隔热、隔音等功能优良的新型复合材料,住宅临 街面,一般设计为厨房、卫生间等辅助房间。三是对机 场、高速公路进行隔音与防震。交通部门在00180世纪00180和 00180年代,分别投入00180018.00180018亿马克、00180018亿马克,用于改善机 场和高速公路上的隔音设施、交通标志、监控装置和绿 化,以减少噪声污染、交通
堵塞、交通伤亡等事宜。四 是从声源入手,降低噪声。德国交通部门规定,所有汽 车特别是大型公交车和运输卡车的发动机必须配备机舱 隔音降噪装置,以有效隔离、降低发动机噪声。 0018.0018 日本城市环境治理措施 0018.0018.0018 日本城市大气污染治理 日本大力治理大气污染,取得了明显效果。主要采 取以下措施:一是通过立法明确大气污染控制对象。日 本先后制定了《煤烟控制法》、《大气污染防治法》, 并经多次修订和出台相关配套法律法规,形成了现行以 《大气污染防治法》为主体的大气污染控制法律体系。 日本大气污染控制法律主要是明确各种污染物排放总量 和排放浓度的排放标准,围绕达标排放(即要求排放总 量和排放浓度均不超标)而确立的。二是对大气污染 物实施浓度和总量控制。大气污染防治的控制一般采用 对污染源的浓度控制和对区域的总量控制。日本在全国 划定了00180018个二氧化硫总量控制区、0018个氮氧化物总量控 制区,并在一部分区域实行更为严格的粉尘和其他有害 气体排放标准。三是实施申报制度。企业事业单位在新 建、改建可能产生大气污染物的设施时,必须向都道府 县知事申报工厂或企业的有关事项。在大气污染物排放 过程中,企业事业单位必须对污染物的数量和浓度进行 监测,并以书面形式向知事申报。四是其他排放限制措 施。主要有:对包括生产技术、设施和污染物处理设施 的建设和使用限制等生产过程进行限制;对污染源选址 进行限制;对违法、违章的污染企业进行供水限制。五 是防治机动车污染的措施。目前日本城市主要的大气污 染源来自机动车,因此日本也很重视防治机动车污染。 日本机动车污染防治措施主要有:第一,发展城市公共 交通,转变交通模式;第二,机动车构造限制;第三, 机动车必须安装尾气净化装置。 0018.0018.0018 日本城市水污染治理 日本政府对水资源问题高度重视,水资源开发利用 保护等重大事项由内阁会议和总理大臣亲自审定。采取 以下措施:一是严格立法明确水污染控制对象。《水质 污染防治法》的控制对象是往公共水域排水的工厂或企
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业。水质污染防止的制度和措施包括排放标准控制(浓 度控制和总量控制)、排水设施和排水情况申报制度、 对违反排放标准的强制措施等,具体内容与大气污染防 止法类似。二是对某些特殊区域实施排水总量控制。 对下列事项实施总量控制:流入该水域的污染源,或
上 游县等内陆区域的污染不能取得控制效果的;对大负荷 量的生活排水考虑不周全的;对因新增设施致使排放负 荷量增大及稀释排放不能采取有效对策的。总量控制的 项目、水域、地域由政令指定。三是完善的水质监测体 制。据《水质污染防治法》规定,都道府县知事负责公 用水域水质的日常监测所需费用,而环境厅则负责有关 编写监测计划费用和公用水域水质检验的费用。四是污 水处理。在都道府县综合协调下,要求市町村建立完善 的生活污水处理设施,开展生活污水治理工作,国家则 承担普及知识和支援地方政府的责任。对未能保证水质 环境标准的地区,由都道府县指定为生活污水对策重点 地区,并要求所属市町村拟定生活污水处理设施和生活 污水对策推进计划,并按计划执行。 0018.0018.0018 日本城市固体废弃物治理 日本通过立法,建立资源循环型社会,有效控制了 固体废弃物污染问题。主要措施有:一是通过立法,确 立废弃物循环再生处理思路。随着《再生资源利用法》 等一批法律法规的相继出台,建立循环经济成为日本经 济发展的国家战略目标,即通过建立“资源—产品—再 生资源”全新的经济反馈式经济流程,改变盲目消费把 大量资源变为垃圾的社会现状。在固体废弃治理方面除 了规定废弃物处理标准外,更注重在全社会按照减量 化、物质再循环和再使用原则综合治理。二是通过产品 责任延伸,让企业承担具有回收产品的义务和费用。三 是通过财政和税收手段鼓励企业进行资源回收利用。企 业设置资源回收系统,由非盈利性的金融机构提供中长 期优惠利率贷款。对实施循环经济的企业、项目,给予 各种税收优惠。 0018.0018.0018 日本城市噪声污染治理 日本对城市噪声的控制,主要采取以下措施:一是 工厂噪声控制的制度和措施。首先是建立噪声控制标 准;其次是指定控制区域;最后噪声控制的实施措施。 实施措施主要有:变更计划的劝告;改善劝告;改善命 令。二是建筑作业噪声控制措施。建筑作业噪声控制的 制度主要是关于变更计划的劝告实施条件不同。对工厂 噪声提出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、或 有可能影响其周围生活环境”;对建筑作业噪声控制提 出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、并且明显 影响其周围生活环境”。三是汽车噪声控制措施。首先 由环境厅长官决定汽车噪声的容许限度。其次,都道府 县知事根据指定地区汽车噪声测定的结果进行审核,如
认为已经超过规定限度,明显危害了周围生活环境时, 可以要求都道府县的公安委员会根据《道路交通法》采 取相应的措
施。
0018.美、德、日等国城市环境治理的若干经验
0018.0018 完善环境保护法律制度,保证治理措施的有效 实施 在市场经济体制下,企业和个人的目标都是追求个 体利益最大化。由于环境是公共物品且环境污染具有外部 性,因此企业和个人总是想方设法逃避环境责任,避免环 境成本的内部化。所以通过设计完备周密、可操作性强、 适时进行调整的环境法律制度,规范人们和企业的行为, 降低生产和消费活动对环境的影响,就成为保护环境最重 要的手段。美国自00180世纪00180年代初,环境立法开始大规模 展开。经过00180年的发展,到目前已形成了较为完备的环境 法律体系,仅在污染控制方面,就先后制定了《清洁空气 法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》、《安全饮用 水法》、《联邦农药法》、《有毒物质控制法》、《综合 环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》和《噪声控 制法》等等。除联邦一级法律外,各州也制定了相应的法 律,有的甚至比联邦法律还要严格。 美、德、日等国家的环境保护法律不仅系统完备,呈 不断强化、细化趋势而且能够有效的实施。中国在00180多年 的环境保护进程中也建立了一套法律政策体系,对防止环 境恶化起到了一定的作用。然而我国环境法律制度在领域 完备性、可操作性和执行强度等方面还有待进一步完善。 因此,在环境立法方面,我们应该借鉴发达国家的经验,加 强环境保护法规体系建设,走依法管理的道路。 0018.0018 健全环境管理体系,强化环境行政管理 美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有 环境保护局外,在总统办公厅之下还设立了总统环境质 量委员会。该委员会由三人组成,委员人选须由总统任 命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机 构,协助总统编制国家环境质量报告,收集、分析和解 释有关环境条件和趋势的情报,向总统提出有关改善环 境的政策建议,帮助总统起草有关对外环境政策的报 告。同时该委员会还是一个行政机关间的协调机构,帮 助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分 歧。总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻 重的作用,它协助总统对外处理环境外交事务;对内协 调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议,是总统 的高级环境助手和参谋。这一点很值得我国借鉴,随着 环保工作在国家事务中越来越重要,建议在国务院下设 一个环境委员会或环境领导小组,协助总理处理对内对 外的环境事务。 环境保护工作是政府各部门的共同责任,大家都应 管,而不是由环保部门一家来管。发达国家政府的各个
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部门都设有环保机构,都负有保护环境的法定职责。相 比之下,中国的环境管理体系还不够完善,除国家环保 局外,其他政府部门的环境管理机构还相当薄弱,与其 所承担的环境保护任务不相适应,亟待加强和完善。 0018.0018 注意推动自愿性行动来保护环境,积极推动公 众参与环境治理 0018.0018.0018 注意推动自愿性行动来保护环境。自00180世纪 00180年代开始,以环境标志、ISO00180018000认证以及各种环境 计划等为形式的自愿性环境保护行动,成为发达国家环 境管理中的一种新兴的趋势。这种行动对企业而言,有 利于树立企业环境保护形象,提高企业产品的市场竞争 力和市场占有率;对消费者而言,有利于提高消费者的 环境意识,促进绿色、环保产品的购买和消费;对于政 府而言,有利于弥补强制性管制手段的不足、降低环境 治理的成本等优点。总之,倡导企业和公众通过自觉行 动来保护环境,是发达国家保护环境的一个重要经验。 0018.0018.0018 积极推动公众参与环境治理。在发达国家环 境政策的制定和实施过程中,社会公众始终是一支重要 力量,发挥着关键作用。社会公众推动环境保护运动发 展,积极参与环境治理已经成为发达国家环境管理中的 一个重要的发展趋势和特征。实际上公众参与环境治理 也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结 构,形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制 结构。在这种结构中,公众在环境保护中起到非常重要 的作用,处于既监督企业又监督政府的位置,而且也能 通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。在这种情 况下,为使公众能有效参与环境保护,发达国家一方面 是公开环境信息,保护政府公开有关环境信息和政策信 息,企业公开有关污染物排放信息,保证公众的环境知 情权;另一个方面是在制定、实施环境保护规划、计划 和相关政策时,通过听证会、说明会等形式,接受公众 质询,征求公众意见和建议,为公众参与环境保护提供 相应的制度安排。 0018.0018 运用经济手段,制定激励奖惩措施,提高环境 治理的效率 制定强制性的法律法规和环境制度标准是美、德、 日等国治理环境的根本手段。但是强制性的手段,具有 成本高、相对僵化、不利于激励企业进行技术创新等缺 点。因此,美、德、日等国也越来越重视通过排污交 易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环 境问题,以降低治理成本和激励企业持续进行技术创 新,达到提高环境治理的效率和灵活性的目的。 中国
应借鉴发达国家的经验,注重利用经济激励方 法来实施环境治理政策措施,当前除了进一步完善已有 的排污收费(税)政策外,要引进和推广排污权交易、 押金退款等发达国家行之有效的经济手段,来强化环境
治理的成效。 0018.0018 合理划分环境治理权限,建立权威性的管理机构 0018.0018.0018 合理划分中央政府和地方政府在环境治理中 的权限。在环境治理中,为解决跨地区或跨国环境问题 以及保持全国环境保护法律制度和标准的相对一致性, 需要中央一级政府具有统一管理和协调的职能和权力。 同时,许多环境问题同各地自然、经济和技术状况密切 相关,具有地域性特征,这需要地方自主,灵活地采取 相应的治理措施。因此,在环境治理中,应该明确中央 政府与地方政府之间的权限及各自发挥作用的空间, 才能协调二者的行动,形成共同治理环境的合力。发达 国家在环境治理中重视根据环境问题所涉及的范围和层 次,来划分各级政府权限,实现中央统一管理和地方自 主的有效结合。如美国的环境治理体制,实行的就是一 种联邦机构制定污染控制基本政策和环境标准,由各州 负责实施的强制性管理制度,这种集中、强制的管理模 式有利于摒弃地方保护主义,加强各地之间的分工合 作,有利于对跨界污染问题进行统一整合治理。 0018.0018.0018 建立权威性的管理机构,进行行政直接干 预。建立权威性的管理机构,进行行政直接干预是西方 发达国家解决环境问题的重要经验。大多数国家环境管 理体制都有一个从分散到集中,从松散到强化,从低级 到高级,强化总体协调的过程,从而使环境监管体制逐 步得到加强。日本在00180世纪00180年代就成立了“公害对策 特别委员会”,但面对日益严重的环境问题,它表现得 软弱无力。为强化环境管理,日本政府于0018001800180年取消了 “公害对策特别委员会”,成立了由总理大臣直接领导 的日本环境厅,对环境问题进行行政的直接干预,从而 在投资量不多的情况下,使日本环境状况大为改善。美 国于0018001800180年00180018月成立了环境保护局,直属联邦政府。其 他一些国家如法国、英国、加拿大也相继成立了相当于 我国部一级的环境保护机构。据不完全统计,发达国家 中建立部一级环境管理机构的占00180018%。 0018.0018 大力发展环境教育,通过民众环境保护意识, 形成民族心理 环境教育措施或手段是落实城市环境治理内容的思 想保障。所谓环境教育就是使学习者认识和理解人与自 然环境之间的关系,防止环境污染,将系统的环境科学 知识予以大众化,提高全社会的环境意识。环境教育内 容涉及到自然、社会、技术、管理、政法等
多种学科的 知识,各学科领域都与环境科学兼跨、包容,具有较强 的综合性。美国环境教育立法始于0018001800180年,是年00180月美 国通过了《环境教育法》。《环境教育法》将环境教育 定义为:围绕着人们的自然环境和人为环境与人之间关 系的理解过程。其中包括人口、污染、资源的分配和枯 竭、自然保护、运输、技术、城市及乡村的开发计划等
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现代城市环境治理:美、德、日等国案例分析 Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
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人类与环境具有怎样的关系。环境教育涉及学习生态的 概念以了解人类行为与环境质量之间的关系,并获得分 析环境问题和找到解决方案的知识和能力。0018001800180年美国 重新制定了《环境教育法》,该法重申了国家对公众进 行环境教育的责任和任务;确认了国家对教育和培养有 环境保护知识和技能、有环境保护责任感和正确的环境 决策能力的高素质公民的迫切需求;对提高美国公众环 境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了主要作用。 《环境教育法》是一部关于环境教育的专门法,共分00180018 个部分,内容涉及主管环境教育的行政机构、环境教育 及培训项目、环境教育拨款、环境实习和研究、环境教 育奖励、环境教育咨询委员会和环境教育工作组、国家 环境教育和培训基金会等。其特点在于:一是环境教育 机构健全、职责明确,相关部门之间的协作性强;二是 教育经费来源稳定、渠道多样;三是以法律规范明确环 境教育奖励。 参考上述国家的经验,我们认为中国应该制定专门 的环境教育法规,用具有国家强制性的法律手段来确保 环境教育的开展。环境教育法规的内容,应当具体,具 有很强的操作性,包含以下内容:设立专门的行政管 理、监督机构,保障并监督环境教育法规的实施;设立 环境教育基金,吸收政府拨款和社会各界捐助,用以资 助重点环境教育项目和环境教育科研活动;设置环境教 育奖项,认可做出突出贡献的团体和个人的努力,调动 全民投身环境教育的积极性;将环境教育设定为学校的 必修课程。
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第9卷第3期 2008年5月
李勋 LI Xun
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On Hedge Fund’s Cross-border Operation and International Regulation
( Law School of Shenzhen University, Shenzhen 518060, China )
LI Xun
Abstract: Hedge fund’s cross-border operation brings about several legal problems, such as sovereignty, economic safety, legal collision, and anti-money laundering. However, in spite of continuing efforts made by international financial organizations such as IOSCO, Basel Committee and IMF, not so much substantial progress has been achieved within this field.. Promoting the cooperation herein requires that the work of IMF be intensified in the field of creating a new order of international economy. It is also necessary to set up both global and regional international precautionary mechanisms for financial risks. Key words: hedge fund, cross-border operation, international regulation (责任编辑 / 徐静 ) (上接第0018页)
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Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
( 0018.Institute of All China Federation of Trade Unions, Beijing 100865, China; 0018.Territory Resource Department, Beijing 100812,China; 0018.Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102,China )
JIANG Ailin0018, ZHONG Jingtao0018 and ZHANG Zhihui0018
Abstract: Regarding urban environment control, developed countries adopted various measures including administrative, economic, legislative, technological and educational to effectively control air, water, junk and noise pollution. Their experience chiefly consist in: (1) to perfect and enforce legal systems for environment protection; (2) to improve environment management systems and reinforce environment administration; (0018) to promote voluntary action to protect environment, and actively motivate the public to participate in environment control; (0018) to use economic means by adopting measures for both encouragement and punishment for environment control; (0018) to delegate power for regional environment control and to establish authoritativ bodies; (0018) to develop environment education on a massive scale so as to create a national awareness on environment control and (0018) to increase the input of science and technology, emphasize the advance of science and technology, and develop industry of environment protection. Their experience is thought-provoking and is invaluable for us to draw on in our work of urban environment control. Key words: urban environment, pollution, governance, experiences, developed countries (责任编辑 / 于清一)
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范文二:申冬奥成功有助京津冀环境治理一体化
新华网北京8月1日电(记者 倪元锦)继2008年成功举办夏季奥运会之后,7月31日,北京携手张家口获得2022年第二十四届冬奥会的举办权。当日下午,北京冬奥申委主席、北京市市长王安顺在吉隆坡向国际奥委会做最后陈述时指出,采取的一系列改善空气质量的措施,能够保证赛前、赛中、赛后的空气质量标准,都符合世界卫生组织要求。
“2013年,北京实施为期五年的清洁空气行动计划,投入1300亿美元,对汽车排放、燃煤排放等影响空气质量的因素,采取84项具体措施,收到明显效果。”王安顺说。
他表示,北京还在研究制定2018-2022年的清洁空气行动计划,标准更高、措施更严、工作力度更大,北京及周边各省区市已建立联防联控联治联动的机制。
北京冬奥申委环境专家宋强指出,冬奥会也将形成强大的推动力,帮助京津冀治理环境。
其实,无论申办冬奥成功与否,贯彻京津冀协同发展战略,一张“环保路线图”已悄然铺开,未来将紧紧围绕“统一规划、严格执法、联合管理、改革创新”的思路。
“生态环境保护,作为三个率先的突破口之一,已经深入中央文件。”北京市环保局局长陈添说,中央明确提出“生态修复和环境改善示范区”,作为京津冀协同发展的定位之一,说明要实现宜居目标,现状亟待改善,并提出要统筹好经济发展、资源开发与环境保护的关系,优化布局,加强污染防治和修复生态系统。
业内人士认为,能源消费清洁化、机动车低排放化、产业发展绿色化、扬尘治理精细化,是京津冀区域大气污染防治的焦点领域,折射着煤炭、油品、工业、扬尘4大主要排放源。
目前,包括京、津、冀、晋、鲁、蒙、豫7省区市及环保部、发改委、工信部、财政部、住建部、气象局、能源局、交通部在内的8部门,已成立协作机构;由院士领衔,整合首都及各省区市科技资源的“区域大气污染防治专家委员会”正参与相关规划编制。
京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室专职副主任、北京市环保局副局长庄志东介绍,落实《京津冀协同发展规划纲要》的一揽子措施,将逐步付诸实施。
业内人士透露,京津冀“生态红线”“环境共同体”等正在规划,重污染预警、应急、共享的协同以及船舶污染治理、机动车环境违法信息区域共享等已有“一体化”详细措施,财政部建立的大气污染治理专项资金也投入使用。
京津冀三地已签订大气污染防治合作协议,今年,北京市将投入4.6亿元支持河北省的廊坊市、保定市的大气治理。天津也将投入4亿元支持唐山、沧州的大气污染治理工作。
庄志东介绍,协作小组办公室成员中的有关部委,陆续出台保障京津冀区域天然气稳定供应、成品油质量升级、机动车污染防治、电力钢铁水泥等重点行业限期治理、散煤清洁化、秸秆综合利用和禁烧、新能源车推广应用等政策文件,为区域大气污染治理提供了政策保障。
北京携手张家口申办冬奥会以来的持续减排措施效果明显,环境效益逐步释放。今年上半年,京、津、冀、晋、鲁、蒙、豫七省区市PM2.5浓度同比下降15.4%;其中,京津冀区域PM2.5平均浓度为78微克/立方米,同比下降22.1%。
环境保护部环境规划院副院长王金南表示,下一步有望设立“京津冀生态环境红线”,构筑“京津冀生态环境共同体”。他透露,将北京、天津、石家庄、邢台、邯郸、保定、衡水、唐山、沧州、廊坊划为重点控制区,张家口、承德、秦皇岛划为一般控制区,对PM2.5年均浓度等主要指标划定“大气环境红线”,既有的治理标准将不断提高、加严。
专家指出,环境治理最终将取决于发展理念、治理力度等变量,要改变“靠天呼吸”的困局,承办冬奥会是契机,减排仍是硬道理,须重点从控制首都及周边区域的燃煤污染、工业污染、机动车污染入手,坚定环境优先发展方针,同时逐步调整国家能源结构。
范文三:行业协会实施自愿性环境治理——温州案例研究?
行业协会实施自愿性环境治理——温州案例研究
摘要:行业协会实施自愿性环境治理的温州经验表明,行业协会在收集行业污染信息、创新治理工艺、污染规模化处理和制定行业环保标准等方面比政府及个体企业更有优势,治理效果更好。推进行业协会有效实施自愿性环境治理既需要创新社会组织管理体制和实现政府职能转移,又需要通过完善内部治理机制来提升行业协会自主治理能力,从而在地方政府、行业协会和行业企业之间建立起良性互动关系。
关键词:行业协会,自愿性环境治理,职能转移,治理能力
合理利用资源,有效减少环境污染,促进行业和经济的可持续发展是一项世界性难题。国际和国内经验表明,以政府为管理主体的强制性环境管制尽管有其优势,但也有很明显的局限性。自愿性环境治理模式在治理环境污染方面具有独特优势,正日益受到关注。自愿性环境治理模式的建立需要构建包括政府、社会组织、企业和公民等行为主体在内的多中心治理模式。温州行业协会实施自愿性环境治理有力地推进了环境治理绩效的提升,同时为完善我国环境管理制度提供了有益的经验。
一、行业协会实施自愿性环境治理的必要性与可能性
1.自愿性环境治理以及行业协会在自愿性环境治理中的作用
环境治理政策工具经历了从强制性管制向自愿性治理的转变。强制性环境管制作为传统的环境政策工具,指的是政府通过立法或条例的形式制定环境标准,并且,在通常情况下,指定相关环保技术以达到环境治理的政策目标。在发达国家,强制性管制政策尽管取得一定成效,但也因其高成本、低灵活性招致广泛诟病。[1]而在发展中国家,环境监管体制的不完善导致企业规避强制性环境管制政策的现象广泛存在,因而环境治理绩效不理想。[2]自20世纪90年代以来,自愿性环境治理作为“环保政策的第三波”在发达国家迅猛发展并逐渐为一些发展中国家包括中国所采纳。自愿性环境治理强调在制定和实施环境政策方面,政府、行业协会和企业之间更加密切的合作,以更灵活的方式和更低的成本达到环境治理目标。发达国家运用这一政策工具的目的是鼓励企业超越(over-comply)现有立法或条例规定的环境标准,而发展中国家的
目的主要是缓解对现有规定的环境标准的不遵守现象。[3]因此,自愿性环境治理对发展中国家环境绩效的提升更为重要。
行业协会的参与对经济发展和环境治理的影响具有两重性。一方面,行业协会在西方文献中通常被视为一种利益集团,其对经济发展的效应常常被认为是负面的。规制理论、集体行动理论和寻租理论都将其政策参与看成是通过政治过程寻求利益再分配的途径。另一方面,无论是西方发达国家还是发展中国家,行业协会的有效参与促进了行业及经济发展。发达国家的行业协会能够纠正“国家失灵”和“市场失灵”,为市场稳定和经济增长做出积极的贡献[4];发展中国家的行业协会通过“市场支持”和“市场补充”两种活动促进经济发展。良好的内部治理以及来自政府和市场竞争的有效压力是促进行业协会对经济发展产生积极效应的必要条件。[5]环境治理即经济问题,行业协会的参与既有可能因为集团利益损害公共利益,但也可能提升环境治理绩效、经济绩效和社会绩效,促进环境善治。
目前相当一部分自愿性环境项目的开展是以行业而非单个企业为单位的,因而行业协会积极参与并有效实施自愿性环境治理可以显著提升行业环境治理绩效。从内部治理功能来看,行业协会惩罚性制裁与选择性激励机制的有效性是行业自愿性环境项目成功的关键因素[6];从组织代表性来看,行业协会在代表企业与政府协商谈判自愿性环境协议和协议实施方面发挥了重要作用。[7]相关的实证研究还表明,行业协会的会员企业比非会员企业实施自愿性环境项目的可能性更大,其环境治理绩效更好。[8][9]
2.我国环境治理的困境以及行业协会实施自愿性环境治理的可能性
我国政府占绝对主导地位的环境治理模式容易导致环境治理失灵。一方面,环境治理是中国经济可持续发展必须采取的措施,这是共识。但是,环境治理有可能在某个时间段降低GDP增速,因此以GDP为主要指标的地方政府绩效评价使得地方政府追逐“显性”绩效而忽视环境治理;另一方面,以强制性惩罚为主要手段的监管方式尽管有一定成效,但其缺陷也很明显:成本高,执行难,收效低。中国地方的政商主义影响了环境政策绩效。地方政府出于地方利益,为了不降低地方企业的竞争力,往往对企业污染行为听之任之。地方政府对环境管制的力度与政府对产业的保护意愿呈反向关系,一个产业对当地政府的财政贡献大,就会导致政府对其产生依赖,从而减轻政府对其管制的力度。[10]甚至面对严重污染,地方政府部门出于税源的考虑而不愿意使用惩罚工具。[11]但环境管制的实践使各级政府逐渐意识到,仅靠单一的强制性管制难以达到理想的环境治理目标,环境监管体制创新势在必行。引进新的环境治理政策工具,使大量社会力量结成环境治理的公共行动网络,充分发挥社会组织在环境治理中的作用。如自20世纪90年代起,清洁生产、ISO14001环境管理体
系、环境标志等自愿性环境政策开始得以广泛运用。从近年来环境治理参与主体来看,公众、企业和社会组织都在环境治理中发挥越来越重要的作用。
我国行业协会的快速发展使之实施环境治理成为可能。从民政部的统计数据来看,自2005年起行业性社团在数量上超过了专业性、学术性和联合性社团,成为我国第一大类的社会组织。与其他社会组织相比,行业协会具有两大优势:一是行业协会有更高的自主治理能力。与工会、妇联和作协等体制内的社会组织相比,行业协会有更高的民间性和自主性;与草根组织和社区组织相比,行业协会有更多的经费来组织活动;与基金会和环境NGO等相比,行业协会有覆盖全国的系统性组织。总体上看来,行业协会比其他社会组织有更高的自主治理能力,这构成行业协会参与实施环境治理的内在条件。另一是行业协会是最受政府支持的社会组织之一。根据社会风险和社会经济效益之间的交叉关系,可以将社会组织简化成四类:高风险高收益,如工会;高风险低收益,如异议团体;低风险高收益,如行业协会和基金会;低风险低收益,如兴趣组织。[12]在这四类组织中,行业协会的发展更符合政府的利益诉求。尤其是在政绩的GDP导向下,行业协会因为能够有效推进经济增长而容易受到政府支持,这构成了行业协会参与实施环境治理的外部条件。
在科学发展观的指引下,我国的节能减排和环境治理成效显著,为经济的可持续发展和环境友好型社会建设初步奠定了基础。但我国的环境治理仍然面临严峻挑战:作为微观主体的企业面临着资金不足、技术创新能力弱、节能减排意识差等问题,而作为主要推动者的政府则面临着优化需求结构和产业结构、建立创新激励和保护机制、营造制度环境等重大任务。而更为关键的问题在于:在社会主义市场经济体制不断完善的今天,政府需要对环境治理进行方向指引和调控,但又不宜直接干涉企业的微观经营活动。这意味着,在环境治理过程中会出现企业与政府之间难以形成良性的合作关系的困境,导致环境政策工具难以达到理想的实施效果。因此,作为政府和企业之间的桥梁和纽带的行业协会,在环境治理中,作为第三方治理主体,既能有力地促进企业参与自愿性环境治理,又能有效协助政府落实环境政策。
二、行业协会实施自愿性环境治理的温州案例
民营经济高度发达的温州地区中小企业占绝对优势,中小企业高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式发展模式不可避免地导致严重的资源、能源浪费和环境污染、生态破坏问题。在环境治理中存在的困境是:一方面,很多高耗能、高污染、高危害产业却是支柱产业或产业链中的关键环节,如果简单的依法“关停并转”就会使该行业及关联性行业陷入崩溃,但如果不依法整顿又会使“公地悲剧”日趋严重;另一方面,绝大多数温州企业“低小散”的状况给环保部门治理环
境污染带来很大的难度,治理成本高且效果很不明显。正是在这一背景下,温州电镀、乐清市电线电缆等行业协会积极参与实施自愿性环境治理,取得了突出的成绩。
案例1:温州电镀协会以集中生产治理“污水”
伴随温州市轻工制造业的崛起,电镀产业得以迅速发展。温州电镀产业作为产业链的配套环节,承担起打火机、眼镜、锁具、剃须刀、汽摩配、拉链等行业约500亿年产值的表面处理工艺。电镀业的发展带来两个方面的效应:一方面,电镀业已成为温州市支柱产业不可替代的重要基础性行业,它为打造温州轻工城做出了重要贡献;另一方面,由于电镀过程伴随着有毒有害物质的产生,产业发展的同时带来了严重的环境污染。据不完全统计,2005年全市电镀企业超过1500家,生产电镀槽总规模1500多万升,每年废水排放总量达到900多万吨。
在环境治理方面,温州市电镀协会主要通过打击非法生产和创建生产基地来治理污染问题。电镀行业“低小散”现象特别严重,存在大量非法生产和乱排放的小企业。在电镀协会调查和协助下,执法部门对电镀企业实行“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”,强力推进电镀业整治。温州电镀业通过整治摘掉了“环境污染重点严管区”的帽子,并从“低小散”逐步向集中成片生产和集聚规模化方向发展。早在2007年,在温州市电镀协会的建议和协助下,全市规模最大的电镀业生产园区——后京电镀基地建成,在全市率先实现电镀污染集中治理。同时,电镀协会争取到省政府破例特批2000亩土地用于电镀基地建设,市区范围除少数环保标杆式企业外,其他电镀企业全部在2012年6月底前入园生产。园区建立电镀污水处理工程,以实现集中治污。通过整治入园,2013年初,温州市区电镀企业由458家整合为223家,自动化率达到80%以上,主要重金属污染物排放削减量达30%以上。另外,总投资40多亿元的8个电镀基地也已完工或即将建成,将规模经济、资源共享和环境治理结合起来,以产业集聚促进产业升级。
案例2:乐清市电线电缆行业协会将制定行业标准、行业转型升级与环境治理结合
温州乐清市是浙江省电线电缆制造业的重要生产基地,电线电缆是乐清市工业经济的支柱产业之一。一直以来,国内包括乐清电线电缆企业大量使用橡胶、聚氯乙烯、聚乙烯等高分子化工材料,在生产过程中产生大量的二恶英、铅、卤素等有毒有害物质;以非国标聚氯乙烯材料作为绝缘外壳生产的电线电缆,一旦遇火会产生黑烟,并释放出大量氯化氢气体等有毒物质,危及人体生命安全;生产废料处理缺乏规范管理,造成严重二次污染。
乐清市电线电缆行业协会不仅积极收集行业污染信息、管理企业污染,还成立了由几家大企业中的高级工程师组成的“专家服务组”,主动上门免费为中小企业解决治污工艺、能耗、资源循环利用等技术难题,甚至帮助中小企业转型升级。2010年5月,为了把绿色、环保、安全的理念贯穿电线电缆企业产品研发、生产、营销的各个环节,乐清市电线电缆行业协会提出制定与实施环保电线电缆联盟标准。2011年1月份开始,由占乐清电线电缆企业年产值80%的26家会员企业自愿实施该标准。协会还制定了《乐清市电线电缆行业实施环保电线电缆联盟标准行业自律制度》,开展行业督查工作。该标准推动企业向绿色、低碳、可持续发展方向转型,减少了环境污染,提高了资源的利用率,降低能耗。实施联盟标准后,26家联盟企业的单位产值能耗量大大降低,万元产值能耗量从2010年的134.65度标准电降到2011年的129.10度标准电,同比下降4.12%,而联盟企业生产的绿色、环保、清洁的电线电缆产品合格率从95.6%上升到97.8%。根据标准采用的环保阻燃材料,不易着火,即便着火,只会产生少量白烟和有毒气体,提高了乐清电线电缆产品的整体质量,这使乐清电线电缆企业在一定程度上掌握了市场话语权,甚至提高了国际竞争力。该标准填补了国家环保电线电缆生产标准的空白,具有国内领先水平,被环境保护部科技标准司采纳,上升为国家电线电缆环保产品认证的标准。乐清市电线电缆行业协会把制定行业标准、行业转型升级与环境治理结合起来,实属创举。
温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会实施自愿性环境治理的经验表明:行业协会在收集行业污染信息、创新治理工艺、污染规模化处理和制定行业环保标准等方面比环保部门和个体企业更具优势,治理效果更好,有效弥补了政府和个体企业的不足;在实施自愿性环境治理过程中,行业协会使环境治理的集体行动成为可能,从而使政府与行业、行业与公众以及企业与企业在一定程度上实现诉求的一致和利益的均衡。
三、地方政府的制度创新与行业协会的治理能力提升
作为政府与企业之间的桥梁和第三方治理主体,行业协会实施自愿性环境治理的关键在于行业协会能否获得政府与企业的支持。从国家与社会的关系来看,在我国转型期强国家、弱社会的背景下,行业协会实施自愿性环境治理需要政府的制度创新与空间开放;从行业协会与行业企业的关系来看,企业是否支持行业协会实施自愿性环境治理取决于其治理能力。
1.地方政府制度创新与环境治理模式的转变
20世纪80年代,温州民营经济的发展陷入了市场失灵的困境:相互模仿、互相杀价、假冒伪劣等恶性竞争现象大量出现。但地方政府并没有以构建强势政府来替代市场发挥作用,恰恰相反,对于行业协会的兴起,采取了从最初的默许、观察和不干涉到后来的支持、鼓励和引导的态度。而且,鉴于行业协会在行业治理中所起的不可替代的作用,地方政府通过向行业协会转移职能,使之与地方政府共同匡正市场失灵和政府失灵。通过持续地以移交、授权、委托、购买等方式将职能转移给行业协会,政府与行业协会的职能边界逐渐清晰。行业协会的职能由质量建设转向推进产业升级,由经济管理扩展到社会管理。1999年,温州市政府发布的《行业协会管理办法》赋予行业协会16项职能,这为行业协会的职能履行确立了一个基本框架;2005年,温州市政府办公室发布《进一步促进行业协会(商会)规范化发展的若干意见》,明确提出建立政府与行业协会之间的“授权与合作”、“监管与平等”的新型关系,将行业协会能够行使的管理职能转移到行业协会;2010年,温州市政府办公室发布《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会转移试点的实施意见》,向行业协会转移10项职能这10项职能包括:行业统计、行业调研和运行分析;行业发展规划制定和修订;人才培训和继续教育;各类行业人才培养选拔、推荐、技术人才职称评审等;环保与污染整治、安全生产管理中的技术性服务职能;组织展览展销会;行业技术标准规范的起草、制定;产品质量安全管理中的技术性服务性职能;行业国际贸易预警;其他适宜行业协会承接的政府职能。,并选择30多家行业协会为试点单位;2013年,温州市制定出台《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》,提出“一年初步破题、两年逐步推广、三年形成机制”的整体工作思路并选择以温州市鞋革协会为政府职能向社会组织转移工作的试点单位。如今,温州政府向行业协会的职能转移逐步得到落实,技术创新、节能减排、转型升级等成为对行业协会进行考核的重要指标。
在总结行业协会实施自愿性环境治理经验的基础上,为了助推行业协会进一步参与环境治理,温州市环保局于2010年4月发布《行业协会参与环境管理试点实施方案》。根据该方案,行业协会主要参与三部分环境管理工作:一是由行业协会承接技术性、服务性职能,如环保治理设施操作人员上岗培训、环评报告书专家评审、环保治理方案专家评审等;二是就行政许可事项积极征求行业协会的意见,并鼓励行业协会积极参与建设项目环境影响评价文件审批、排污许可证的发放与审验工作;三是每季度定期由市环保局向行业协会及时通报项目审批、许可证发放、行政处罚、排污费核定与征收等政府信息。同时,政府对行业协会给予必要的资金支持,以加强行业协会环境治理能力建设。从该方案可以看出,温州市环保部门将部分环境管理职能转移给行业协会承接履行,将行业协会引入环境治理工作,此项举措意义巨大。一方面,深化了行政体制改革,进一步转变政府职能,创新行政管理方式,提高政府科学管理水平,实现了“政府减负”;更重要的是,通过行业协会承接政府环境管理职能,创造性地构建了环境治理的“温州模式”。这意味着温州的环境治理由政府实施的强制性管制向由行业协会参与的自愿性治理转变,由以国家为核心的单一治理模式迈向多中心治理或整体性治理格
局。
2.以制度建设和治理绩效为核心的行业协会治理能力的提升
转型期中国行业协会的生成模式主要有两种:一种是自上而下模式,这包括绝大多数地区的行业协会,往往被视为“二政府”,治理能力普遍较差;另一种是自下而上模式,这主要指温州地区的行业协会,被视为“真正的民间商会”,“发育良好,而且起到了很好的自治作用”。[13][14]相比较而言,自下而上生成的行业协会政治依附性较弱,有较强的自主性。又由于自愿入会和自筹经费,行业协会必须面向会员,并在服务提供和会员支持的互动中提升治理能力。一般而言,评估行业协会治理能力主要包括三个方面:组织制度与组织管理、政府与行业企业的支持力度以及治理绩效。
温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会的组织制度完善,组织管理能力较强。这表现为:?会员(代表)大会和理事会运行有效。会员(代表)大会按章程一年一度召开,2013年度会员到会比率达到90%;理事会有正式的内部分工,每季度或半年召开一次,最近一次理事会的成员到会率超过90%。?制度建设较健全。在组织章程、会员大会制度、会长工作制度、理事会工作制度、内部监督制度、秘书处工作制度、财务管理制度、会费收缴管理制度、档案管理制度和工作人员激励制度等10项制度上,两家协会都有8项以上。?制订有效的组织战略、年度计划和总结。两家协会都有正式的战略规划,且这些规划具有较强的指导作用;有正式的计划和总结,并且能够严格执行和控制。?较为严格的流程管理。两家协会都有正式的流程管理规范,在实际工作中严格执行;各项工作会议能够按章程规定的程序召开,并有正式的书面记录。
行业协会的治理绩效主要体现在职能履行方面。根据《温州市行业协会管理办法》赋予行业协会的16项职能,可以从意愿、能力、频率和效果四个方面考察行业协会的职能履行情况。从问卷调查来看,行业协会在职能履行方面虽然能力低于意愿,效果低于频率,但没有非常明显的差距。在行业调查与统计、行业自律、维护会员合法权益和协调会员关系、行业内部价格的协调和同行议价、组织本行业的展销会和招商会等活动、组织培训与教育、参与行业发展规划和企业安全生产监督管理等重要职能履行上,无论温州市电镀协会还是乐清市电线电缆行业协会的四项指标平均值均在4分以上(本项调查采用五分制。)。
良好的制度运行和治理绩效使行业协会能够得到政府和行业企业的高度支持。首先,环境治理是政府与行业协会共同关心的问题。从政府与社会组织关系来看,社会组织与政府的利益契合程度是获得政府支持的关键因素。[15]自愿性环境
治理可以提高环境治理绩效和降低政府财政支出,理所当然可以获得政府的支持。但除了意愿之外,政府还要考察行业协会有没有实施自愿性环境治理的能力。温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会良好的治理绩效使之获得政府的支持成为可能。其次,在自愿入会的前提下,两家协会有着相当高的入会率,均在90%以上。高入会率使行业协会保持良好的财务状况,过去5年两家行业协会的财务收入均在50-100万之间,能够有效地维持行业协会的日常开支。政府的支持使行业协会有更大的运行空间和更多的政策资源,行业企业的支持使行业协会有更高的代表性、合法性和更多的经费支持。
四、结语
温州行业协会之所以能够在环境治理中发挥重要作用,其原因在于:一是自下而上自发生成的温州行业协会缺乏政府资金支持和对行业企业入会的强制力,为了维持行业协会运转,只有通过不断提高服务会员质量以吸引行业企业入会和缴纳会费,由此具备了较高的自主治理能力和行业代表性,从而在环境治理中能够较好地协调行业集体行动和推动行业技术创新。另一方面,温州政府通过各种措施支持、鼓励和引导行业协会发展,通过政策调整的制度建设为行业协会提供了一个良好的成长环境。因此,在地方政府、行业协会和企业之间形成了一种良性互动机制,行业协会实施自愿性环境治理正是这一关系运行合乎逻辑的结果。温州的经验表明,推进行业协会实施自愿性环境治理既需要创新社会组织管理体制和实现政府职能转移,又需要通过完善内部治理机制来提升行业协会的自主治理能力。
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25.
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[15] 江华,张建民,周莹. 利益契合:转型期国家与社会关系的一个分析框架[J]. 社会学研究,2011(3).
基金项目:教育部人文社会科学研究青年项目“转型期行业协会的政策参与及其实现机制研究”(编号:10YJC630418);浙江省哲学社会科学重点研究基地温州人经济研究中心课题“商会治理及其与温州人经济关系研究”(编号:11JDWZ02YB)
范文四:案例分析。山西运城市环境治理整改经验
【 2016遴选材料分析】
山西运城市环境治理整改经验
材料背景:
环保部华北督查中心督查三处处长姬海霞还清楚地记得当时永 济市城区污水处理厂中控室时的情景:“整个中控室才一台电脑。有 的零部件坏了, 一年都没修。 这样的条件下, 数据还谈何准确、 全面 ? 只有建立更高标准,才能妥善进行二次处理,争取稳定运行,稳定达 标。”如今,整改后的中控室,电子屏幕占满整面墙,多台电脑联动 操作。
除了治水,空气污染治理也是运城整改的“重头戏”。环保部在 “挂牌”督办文件中指出, 2015年运城全市 19家焦化厂,仅 1家完 成了升级改造, 另有多家企业存在污染治理设施不正常运行、 超标排 放等问题。 2014年无人机检查和 2015年综合督查中已要求取缔关闭 的大量“土小”企业死灰复燃,环境污染严重。此外,小锅炉污染问 题突出,多处发现黑烟直排。
在禹都开发区,记者随督查组来到一座已经废弃的小型铸造厂。 一旁站着的尉村北铸造厂厂长李俊龙有些不好意思地挠了挠头:“是 我个人犯错在前, 没意识到这一行为对环境的破坏。 后来我就主动拆 除了不达标的锅炉。”
闻喜县晋丰煤化工有限公司的在线监测数据曾经失真,现在,通 过改变技术、 加强监管, 晋丰煤化的在线监测数据已经能真实反映企 业排放现状。 附近开饭馆的刘先生站在晋丰煤化公司门口, 指着蓝天 下的烟囱说:“以前关着门窗都能闻到味, 现在大烟囱不怎么冒烟了, 我们街坊邻里都感觉环境比前些年好多了。”
“有了保护环境的心,还得把力气用对地方”
数据显示, 今年 1— 8月, 运城市中心城区综合污染指数为 6.49, 同比下降 0.2%;PM2.5、 PM10浓度分别下降 14.1%、 6.9%;达标 181天, 同比增加 27天。经过督查会商,公 选 王遴选网材料分析题,市民 代表们已经同意对运城市“摘牌”。目前,环保部正按照工作程序, 展开对运城市解除挂牌督办的相关工作。
督查见到实效的背后,是地方实实在在的行动。运城市市长陈振 亮表示,被挂牌后,自己在思想上产生了极大的震动。为改善环境, 运城在永济、河津等 10个县市建成了垃圾填埋场渗滤液处理工程, 同时开展了为期两个月的环境问题大起底、 大排查, 加大专项整治力 度。
“运城环境这一年来变化很大,能看出各级领导、各部门对环保 的重视。但重视程度和精准、科学治污不是一个概念。”环保部华北 督查中心督查二处处长刘恩东表示, 有了保护环境的心, 还得把力气 用对地方。 考察中, 发现有些部门负责人和企业主对基本概念仍不清 楚,比如散煤、成品油的质量、监管等问题。
“不能等着发现一个问题才整改一个。如果没有形成长效机制, 摘牌后就容易出现反弹。运城一定要谨记, ‘摘牌’不是结束,而是 新的努力的开始。”环保部有关负责人表示,环保工作本身就有一些 容易反复的问题,比如面源污染和散煤燃烧等, “这些容易死灰复燃 的问题,是工作的难点。”
【问题】
1、请归纳概括材料中山西运城市环境治理整改经验。
2、环保部有关负责人表示“如果没有形成长效机制,摘牌后就 容易出现反弹。”,请你谈谈政府如何落实环境整治的长效机制 ?
【参考答案】
落实环境整治的长效机制,首先要做到政府责任的真正落实,例 如采取党政同责的方式推动环保工作。 要明确相关部门主体责任, 形 成了制度, 有了责任主体, 但能不能落实得好、 执行得好、 巩固得住, 还有待检验。 有些综合性问题难以靠某一部门解决, 需要充分调动政 府重视,采取相关配套措施,调动全社会的力量去解决。
其次,要提升地方政府对环境保护紧迫性的重视程度。只有充分 意识到其紧迫性和长期性,仔细发现问题,勇于面对问题,耐心解决 问题,才能将各项措施落到实处,减少反弹的可能性。邀请市民代表 参与督查过程, 也能促进各地政府巩固已有的环保工作。 群众监督是 重要力量,避免政府出现“牌子一摘,万事大吉”者“不作为、慢作 为”,群众监督、全面参与对落实长效机制也很重要。
范文五:案例分析—— 借矿山地质环境治理进行非法采矿必严惩
案例分析—— 借矿山地质环境治理进行非法采矿必严惩
【案情】
2012年12月,胡某挂靠A岩石工程有限公司,以该公司的名义参与某废弃矿山地质环境治理工程项目投标并中标。之后胡某在该项目治理过程中,故意违反设计方案规定,越界超深开采片麻岩和花岗岩矿石量316940.6吨,经江苏省国土资源厅鉴定,非法采矿价值为人民币3169406元。胡某在案发后停止开采,主动投案。
另外,对于胡某非法采矿造成的地质环境破坏情况,当地市人民检察院委托某地质工程勘察院就涉案矿山治理工程编制优化设计方案,确定治理工程总经费约人民币1033749元,因胡某非法采矿行为造成的扩大损害地质环境修复经费约人民币124216元。
之后,当地县国土资源局组织专家审查并同意通过设计方案,矿山所在的镇人民政府书面表示愿意按照该方案组织环境治理工作。
【判决】
法院认为,被告人胡某超过矿山环境整治方案设计的范围,超深开采矿产资源,情节特别严重,构成非法采矿罪,结合胡某的自
首情节,依法判处胡某有期徒刑3年,缓刑4年,并处罚金100万元。
【分析】
本案主要涉及矿山地质环境恢复治理与非法采矿的界定问题。
矿山开采对社会的影响具有双重性,一方面创造了巨大的社会价值与经济价值,推动了国民经济发展;另一方面又不可避免的对环境产生了极大的消极影响。矿山地质环境治理的目的在于对矿山生态环境的恢复。根据《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)(HJ 651—2013)》的规定,矿山生态环境恢复是指对矿产资源勘探和采选过程中的各类生态破坏和环境污染采取人工促进措施,依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力,逐步恢复与重建其生态功能。根据《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)第十二条的规定:“采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案,报有批准权的国土资源行政主管部门批准。”
非法采矿,是指违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,造成矿产资源破坏的行为。为防止假借矿山环境治理,
进行非法采矿行为的发生,国土资源部于2014年3月28日发布的《关于开展2014年土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》(国土资发〔2014〕29号)指出,经核查,属于实施土地整理、荒山荒坡开垦、地质灾害防治、矿山环境治理、煤田灭火等工程中伴随矿产品采出并将其销售获利或者假借实施上述活动违法采矿的,且属于国土资源主管部门管辖范围的确认为违法采矿行为的,应依法进行处理。
非法采矿行为既造成矿产资源价值破坏,也扩大了地质环境损害,增加了地质环境治理成本。根据国土资源部《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》,非法采矿破坏的矿产资源价值,包括采出的矿产品价值和按照科学合理的开采方法应该采出但因矿床破坏已难以采出的矿产资源折算的价值。《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》(环境保护部2016年6月)规定:生态环境损害,指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化。而生态环境恢复,指生态环境损害发生后,采取各项必要的、合理的措施将生态环境及其生态系统服务恢复至基线水平,同时补偿期间损害。按照恢复目标和阶段不同,生态环境恢复可包括基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复。
本案中,被告人胡某借矿山地质环境治理之际,违反治理方案规定,越界超深非法采矿,造成矿产资源严重破坏,且对地质环境造成损害,符合非法采矿罪中“情节特别严重”的情形,应当依法追究其刑事责任。结合胡某在案发后停止非法采矿行为,主动投案并积极认罪,预交环境治理费用,愿意对其破坏的环境进行修复治理的犯罪情节和悔罪表现,对其判处缓刑不至危害社会,对胡某从轻处罚。
法院同时认为,矿产资源属于不可再生资源,对生态环境的破坏具有长期性、隐藏性特点,被告人在矿山治理项目中非法开采矿产资源,严重影响国家利益,经矿产资源部门责令整改而未执行,在一定时期内不宜继续从事与资源环境利用相关的工作,依法判决禁止被告人在缓刑考验期内从事与资源环境开发利用相关的活动。对于胡某造成的地质环境修复扩大损害,判决胡某赔偿矿山治理扩大损失计人民币124216元,专项用于废弃矿山的地质环境治理工程。?
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