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两会关于农村宅基地
2016年全国两会召开在即，第十二届全国人大代表、天能集团董事长、党委书记、新川村村书记张天任授权网易财经发布其所提交的两会建议，该份建议主题为《关于要求国务院出台 农村宅基地管理条例 的建议》，以下为具体内容:关于要求国务院出台《农村宅基地管理条例》的建议2016年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出要完善农村宅基地管理制度。农村宅基地作为农村土地的重要组成部分,不仅在农民的日常生活生产中起着举足轻重的作用，而且是农民手中的一项重要的财产性权利。但是，目前在我国农村，宅基地涉及面大量广,情况复杂,长期以来一直不仅是农村工作的热点难点问题之一。也是加强村庄规划建设管理,建设社会主义新农村的一个重要环节。因此，我们建议国务院尽快制定出台《农村宅基地管理条例》。一、制定《农村宅基地管理条例》的必要性和可行性农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。而目前我国农村宅基地在使用、管理等方面尚存在一些突出的问题。主要有:1、现实矛盾和历史遗留问题叠加，亟待规范农村宅基地的使用和管理。近年来，我国各地都在积极地探索如何加强农村宅基地管理的措施，取得了一定的成效，但是，我国在农村宅基地管理方面的现实矛盾和历史遗留问题仍然较广泛存在，宅基地使用管理缺乏规范性。诸如一户多宅、乱占地建房，批少用多、多占地建房的现象盛行;人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高;宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性;农村宅基地使用权的流转秩序混乱等等。2、现有涉及农村宅基地管理的法律法规不够完善,甚至自相矛盾。我国目前没有一部专门的农村宅基地的专门法律来调整农村房屋和宅基地纠纷。尽管农村宅基地被《物权法》界定为一种用益物权，但由于其本身的福利性和身份性等特殊性质，国家法规长期以来均限制其自由流转，即取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。法律法规强调宅
基地使用权的福利保障性质，而忽略了它的物权性质。从实践来看，当前政策对流转的严格限制与流转广泛存在的现实矛盾有目共睹。一是宅基地使用权的禁止流转与农村住房所有权可以转让的矛盾。由于现行法律未禁止农村集体组织内部成员之间的房屋买卖和租赁，形成了宅基地使用权随房流转的事
关于农村宅基地建房规定
? ? ? ? ? ? 关?于农村?宅基地?建房规?定
农?村宅基?地管理?办法 ?第一章? 总 ?则 第?一条 ?为了实?现人口?与经济?、社会?、资源?、环境?的协调?发展，?推行计?划生育?，维护?公民的?合法权?益，促?进家庭?幸福、?民族繁?荣与社?会进步?，根据?宪法，?制定本?法。 ?
? 第二?条 我?国是人?口众多?的国家?，实行?计划生?育是国?家的基?本国策?。 ? ?国家采?取综合?措施，?控制人?口数量?，提高?人口素?质。 ?
? 国家?依靠宣?传教育?、科学?技术进?步、综?合服务?、建立?健全奖?励和社?会保障?制度，?开展人?口与计?划生育?工作。?
? 第?三条 ?开展人?口与计?划生育?工作，?应当与?增加妇?女受教?育和就?业机会?、增进?妇女健?康、提?高妇女?地位相?结合。?
? 第?四条 ?各级人?民政府?及其工?作人员?在推行?计划生?育工作?中应当?严格依?法行政?，文明?执法，?不得侵?犯公民?的合法?权益。?
? 计?划生育?行政部?门及其?工作人?员依法?执行公?务受法?律保护?。
? ?第五条? 国务?院领导?全国的?人口与?计划生?育工作?。
? ?地方各?级人民?政府领?导本行?政区域?内的人?口与计?划生育?工作。?
? 第?六条 ?国务院?计划生?育行政?部门负?责全国?计划生?育工作?和与计?划生育?有关的?人口工?作。 ?
? 县级?以上地?方各级?人民政?府计划?生育行?政部门?负责本?行政区?域内的?计划生?育工作?
?作。 ? 和与计?划生育?有关的?人口工
? 县级?以上各?级人民?政府其?他有关?部门在?各自的?职责范?围内，?负责有?关的人?口与计?划生育?工作。?
? 第?七条 ?工会、?共产主?义青年?团、妇?女联合?会及计?划生育?协会等?社会团?体、企?业事业?组织和?公民应?当协助?人民政?府开展?人口与?计划生?育工作?。
? ?第八条? 国家?对在人?口与计?划生育?工作中?作出显?著成绩?的组织?和个人?，给予?奖励。?
? 第?二章 ?人口发?展规划?的制定?与实施? 第九?条 国?务院编?制人口?发展规?划，并?将其纳?入国民?经济和?社会发?展计划?。
? ?县级以?上地方?各级人?民政府?根据全?国人口?发展规?划以及?上一级?人民政?府人口?发展规?划，结?合当地?实际情?况编制?本行政?区域的?人口发?展规划?，并将?其纳入?国民经?济和社?会发展?计划。?
? 第?十条 ?县级以?上各级?人民政?府根据?人口发?展规划?，制定?人口与?计划生?育实施?方案并?组织实?施。 ?
? 县级?以上各?级人民?政府计?划生育?行政部?门负责?实施人?口与计?划生育?实施方?案的日?常工作?。
? ?乡、民?族乡、?镇的人?民政府?和城市?街道办?事处负?责本管?辖区域?内的人?口与计?划生育?工作，?贯彻落?实人口?与计划?生育实?施方案?。
? ?第十一?条 人?口与计?划生育?实施方?案应当?规定控?制人口?数量，?加强母?婴保健?，提高?人口素?质的措?施。 ?
? 第十?二条 ?村民委?员会、?居民委?员会应?当依法?做好计?划生育?工作。?
? 机?关、部?队、社?会团体?、企业?事业组?织应当?做好本?单位的?计划生?育工作?。 ? ?第十三?条 计?划生育?、教育?、科技?、文化?、卫生?、民政?、新闻?出版、?广播电?视等部?门应当?组织开?展人口?与计划?生育宣?传教育?。
? ?大众传?媒负有?开展人?口与计?划生育?的社会?公益性?宣传的?义务。?
? 学?校应当?在学生?中，以?符合受?教育者?特征的?适当方?式，有?计划地?开展生?理卫生?教育、?青春期?教育或?者性健?康教育?。
? ?第十四?条 流?动人口?的计划?生育工?作由其?户籍所?在地和?现居住?地的人?民政府?共同负?责管理?，以现?居住地?为主。?
? 第?十五条? 国家?根据国?民经济?和社会?发展状?况逐步?提高人?口与计?划生育?经费投?入的总?体水平?。各级?人民政?府应当?保障人?口与计?划生育?工作必?要的经?费。 ?
? 各级?人民政?府应当?对贫困?地区、?少数民?族地区?开展人?口与计?划生育?工作给?予重点?扶持。?
? 国?家鼓励?社会团?体、企?业事业?组织和?个人为?人口与?计划生?育工作?提供捐?助。 ?
? 任何?单位和?个人不?得截留?、克扣?、挪用?人口与?计划生?育工作?费用。?
? 第?十六条? 国家?鼓励开?展人口?与计划?生育领?域的科?学研究?和对外?交流与?合作。?
? 第?三章 ?生育调?节 第?十七条? 公民?有生育?的权利?，也有?依法实?行计划?生育的?义务，?夫妻双?方在实?行计划?生育中?负有共?同的责?任。 ?
? 第十?八条 ?国家稳?定现行?生育政?策，鼓?励公民?晚婚晚?育，提?倡一对?夫妻生?育一个?子女;?符合法?律、法?规规定?条件的?，可以?要求安?排生育?第二个?子女。?具体办?法由省?、自治?区、直?辖市人?民代表?大会或?者其常?务委员?会规定?。
? ?少数民?族也要?实行计?划生育?，具体?办法由?省、自?治区、?直辖市?人民代?表大会?或者
? 其?常务委?员会规?定。
? 第十?九条 ?实行计?划生育?，以避?孕为主?。
? ?国家创?造条件?，保障?公民知?情选择?安全、?有效、?适宜的?避孕节?育措施?。实施?避孕节?育手术?，应当?保证受?术者的?安全。?
? 第?二十条? 育龄?夫妻应?当自觉?落实计?划生育?避孕节?育措施?，接受?计划生?育技术?服务指?导。 ?
? 预防?和减少?非意愿?妊娠。?
? 第?二十一?条 实?行计划?生育的?育龄夫?妻免费?享受国?家规定?的基本?项目的?计划生?育技术?服务。?
? 前?款规定?所需经?费，按?照国家?有关规?定列入?财政预?算或者?由社会?保险予?以保障?。 ? ?第二十?二条 ?禁止歧?视、虐?待生育?女婴的?妇女和?不育的?妇女。?
? 禁?止歧视?、虐待?、遗弃?女婴。?
? 第?四章 ?奖励与?社会保?障 第?二十三?条 国?家对实?行计划?生育的?夫妻，?按照规?定给予?奖励。?
? 第?二十四?条 国?家建立?、健全?基本养?老保险?、基本?医疗保?险、生?育保险?和社会?福利等?社会保?障制度?，促进?计划生?育。 ?
? 国家?鼓励保?险公司?举办有?利于计?划生育?的保险?项目。?
? 有?条件的?地方可?以根据?政府引?导、农?民自愿?的原则?，在农?村实行?多种形?式的养?老保障?办法。?
? 第?二十五?条 公?民晚婚?晚育，?可以获?得延长?婚假、?生育假?的奖励?或者其?他福利?待遇。?
? 第?二十六?条 妇?女怀孕?、生育?和哺乳?期间，?按照国?家有关?规定享?受特殊?劳动保?护并可?以获得?帮助和?补偿。?
? 公?民实行?计划生?育手术?，享受?国家规?定的休?假;地?方人民?政府可?以给予?奖励。?
? 第?二十七?条 自?愿终身?只生育?一个子?女的夫?妻，国?家发给?《独生?子女父?母光荣?证》。?
? 获?得《独?生子女?父母光?荣证》?的夫妻?，按照?国家和?省、自?治区、?直辖市?有关规?定享受?独生子?女父母?奖励。?
? 法?律、法?规或者?规章规?定给予?终身只?生育一?个子女?的夫妻?奖励的?措施中?由其所?在单位?落实的?，有关?单位应?当执行?。
? ?独生子?女发生?意外伤?残、死?亡，其?父母不?再生育?和收养?子女的?，地方?人民政?府应当?给予必?要的帮?助。 ?
? 第二?十八条? 地方?各级人?民政府?对农村?实行计?划生育?的家庭?发展经?济，给?予资金?、技术?、培训?等方面?的支持?、优惠?;对实?行计划?生育的?贫困家?庭，在?扶贫贷?款、以?工代赈?、扶贫?项目和?社会救?济等方?面给予?优先照?顾。 ?
? 第二?十九条? 本章?规定的?奖励措?施，省?、自治?区、直?辖市和?较大的?市的人?民代表?大会及?其常务?委员会?或者人?民政府?可以依?据本法?和有关?法律、?行政法?规的规?定，结?合当地?实际情?况，制?定具体?实施办?法。
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农村宅基地
德州市区农村宅基地审批管理暂行办法
网友评论 [进入论坛 ] 时间 :2008-01-21 作者 : 来源 :城市规划网
【导读】 为规范和加强德州市区农村宅基地审批管理 , 正确引导农村居民集约节约用地、 根据 《中华人 民共和国土地管理法》 、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规和规章的规定 , 结合德州 市区实际 , 制定本办法。
第一章 总 则
第一条 为规范和加强德州市区农村宅基地审批管理 , 正确引导农村居民集约节约 用地、依法用地 , 促进社会主义新农村建设 , 根据《中华人民共和国土地管理法》、 《山 东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、 《山东省土地登记条例》、《中华人 民共和国城市规划法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规和规章的 规定 , 结合德州市区实际 , 制定本办法。
第二条 本办法所称农村宅基地 , 是指农村居民使用本村集体所有的土地用以建造 住宅的建设用地。
第三条 本办法适用于德城区、 德州经济开发区、 运河经济开发区、 新城办事处符 合规定条件的农村居民申请新宅基地的审批。
按照《德州市人民政府关于加快城中村改造的实施意见》 (德政字〔 2005〕 30号 ), 列入“城中村”改造年度计划的村庄 , 不适用本办法。 第四条 农村居民建设住宅 , 应依 法取得土地使用权 , 禁止非法占地 , 禁止非法转让宅基地。
第五条 农村居民建设住宅使用宅基地 , 必须符合乡镇土地利用总体规划和村庄、 集镇规划。村庄、集镇规划不完善的 , 乡 (镇、街道办事处 ) 、村要及时进行完善。 乡镇政府 (街道办事处 ) 应当根据乡镇土地利用总体规划 , 在年度建设用地计划中调 剂一定指标 , 专项用于农村宅基地。
第六条 审批宅基地应坚持以下原则 :
(一 ) 合理、集约利用土地 , 切实保护耕地 ;
(二 ) 有利于实施村镇规划 , 改善村容村貌 , 提高农民生活居住环境质量 ;
(三 ) 以旧村改造为主 , 综合治理“空心村”的原则。
第七条 农村居民新建住宅 , 应当充分利用村内闲置地、空闲地或者荒地。严格控 制占用农用地特别是耕地 , 禁止占用基本农田。
第八条 各级国土资源部门负责本辖区内农村宅基地的审批管理工作。 规划、 建设 部门按照职责分工 , 负责农村居民新建住宅的相关管理工作。
第二章 审批限额和申请条件
第九条 农村居民每户只能拥有一处宅基地 (法律法规另有规定的除外 ) 。
宅基地面积必须符合法定限额标准。新建住宅宅基地面积每处不得超过 200平方
米。 村庄建在盐碱地、 荒滩地上的 , 可适当放宽 , 但最多不得超过 264平方米。 人均占有 耕地不足 666平方米的 , 每处宅基地面积可低于上述规定限额。
第十条 符合下列条件的可以申请使用宅基地 :
(一 ) 年满 20周岁的本村户籍居民 , 因结婚等原因 , 确需建新房分户的 ;
(二 ) 因公共利益需要 , 原住宅影响村镇规划实施 , 确需搬迁重建住宅的 ;
(三 ) 经批准回原籍落户定居 , 农村确无住房的 ;
(四 ) 经批准由外地迁入落户定居 , 无住房的 ;
(五 ) 因自然灾害等原因造成原住宅损坏 , 需要新建住宅的。
第十一条 下列情况不予批准使用宅基地 :
(一 ) 不符合本《办法》第十条规定条件的 ;
(二 ) 不符合村庄集镇统一规划的 ;
(三 ) 原宅基地能够满足分户需要或一户多宅的 ;
(四 ) 搬迁户拒不拆除原住宅的 ;
(五 ) 城市居民到农村建住宅的 ;
(六 ) 原是本村居民 , 户口已迁出的 ;
(七 ) 转让、出租住宅的 ;
(八 ) 其他不符合申请宅基地条件的。
第三章 审批程序和权限
第十二条 申请人申请和村委会初审。
申请人本人向村委会书面申请。 村委会初审申请人的条件及初选的宅基地位置、 面 积。初审拟同意的 , 提交村民会议讨论。经村民会议讨论通过后 , 张榜公示 10天。 公示期满无异议的 , 申请人填写《村镇规划选址意见书申请、审批表》、《农村居 民住宅用地呈报表》和《土地登记申请书》。村委会盖章后 , 连同申请人居民身份证和 户籍证明一并报乡镇政府 (街道办事处 ) 。
第十三条 乡镇政府审核。乡镇政府 (街道办事处 ) 受理申请后 , 对申请人条件进行 审查。
第十四条 规划选址。经乡镇政府 (街道办事处 ) 审查同意的申请宗地 , 履行规划选 址审批手续。
对位于城市规划建成区以内的村庄 , 乡镇政府 (街道办事处 ) 初审后报所在区建设行 政主管部门审查 , 审查同意后报市规划行政主管部门审核 , 经审核符合村庄规划的 , 核发 《建设项目规划选址意见书》。
对位于城市规划建成区以外的村庄 , 乡镇政府 (街道办事处 ) 首先确认申请宗地是否 使用耕地。对确需使用耕地的 , 经审查后报所在区建设行政主管部门核发《村镇规划选 址意见书》 ; 对使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的 , 由乡镇政府 (街道办事处 ) 直接核发《村镇规划选址意见书》。
第十五条 规划选址确定后 , 乡镇政府 (街道办事处 ) 组织国土资源所及相关部门进 行地籍调查并实地丈量面积 , 确定四至范围 , 绘制宗地草图 , 组织相邻利害关系人现场指 界。
第十六条 对经全面审核拟同意的申请宗地 , 乡镇政府 (街道办事处 ) 整理上报申请 报件。报件包括 :规划选址审批手续、《农村居民住宅用地呈报表》、《土地登记申请 书》 、 申请人居民身份证和户籍证明复印件。 乡镇政府 (街道办事处 ) 在报件指定栏目填 写意见 , 经乡镇长 (街道办事处主任 ) 签字 , 加盖公章后报所在区国土资源分局。
第十七条 市国土资源行政主管部门审查。 国土资源分局对辖区内上报的申请宗地 情况进一步审查 , 审查无误的 , 报市国土资源局。市国土资源局对申请报件进行全面审 查 , 并对 20%以上的申请宗地实地抽查 , 经审查无误后 , 报市政府审批。
对市政府批准的宅基地 , 由市国土资源部门负责颁发 《集体土地使用证》 , 办理土地 登记手续。
第十八条 位于城市规划建成区内的申请宗地 , 应当办理规划、工程许可。
申请人持《集体土地使用证》及《建设用地规划许可申请表》 , 到所在区建设行政 主管部门申请办理建设用地规划许可 , 所在区建设行政主管部门审查同意后 , 报市规划 行政主管部门核发《建设用地规划许可证》。
申请人在取得用地规划许可后 , 持《建设工程规划许可申请表》、建设位置平面图 及有关图件到所在区建设行政主管部门办理建设工程规划许可 , 所在区建设行政主管部 门审查同意后 , 报市规划行政主管部门核发《建设工程规划许可证》。
第十九条 获批准的申请宗地 , 申请人凭《集体土地使用证》及相关的规划、工程 许可开工建设。
第二十条 经依法批准的宅基地 , 房屋竣工后 , 由国土资源所进行现场验收 , 并写出 验收报告 , 所长签字后报市国土资源局。 验收时发现违法行为的 , 由国土资源部门依法处 理。
第二十一条 申请的宅基地涉及占用农用地的 , 首先应当办理变更或者解除土地承 包合同手续 , 然后依照 《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条的规定 , 办理农用地转 用审批手续 , 再申请宅基地审批。
第四章 相关部门 (单位 ) 职责
第二十二条 村民委员会职责 :直接受理本村居民宅基地申请 ; 根据村庄集镇规划 和有关规定 , 对申请人条件进行初审 , 对宅基地位置进行初选 ; 及时解决初选宅基地的争 议和纠纷 ; 对村民会议讨论同意且无宅基地争议的 , 张榜公布有关情况 ; 组织申请人按规 定填写有关申请材料并及时上报。
第二十三条 乡镇政府 (街道办事处 ) 职责 :审查申请人的条件、原宅基地及申请宅 基地是否符合乡村土地利用总体规划和建设规划等 , 组织现场勘查。对位于城市规划建 成区以外的符合规定条件的申请宗地 , 审批规划选址。 涉及占用耕地的 , 报上级有关部门
审批。对位于城市规划建成区以内的符合规定条件的申请宗地 , 报上级有关部门审批规 划选址。组织整理并及时上报申请报件。
第二十四条 国土资源所职责 :协助乡镇政府 (街道办事处 ) 审查宅基地申请的有关 情况 , 进行实地勘查和地籍调查 ; 整理上报申请报件 ; 办理宅基地审批中的其他相关工 作。
在宅基地审批管理中 , 国土资源所应当落实“三到场”制度 :一是乡镇政府 (街道办 事处 ) 受理宅基地申请后 , 要到实地审查申请人是否符合条件 , 拟用地是否符合规划 ; 二 是宅基地经依法批准后 , 要到实地丈量批放宅基地 ; 三是村民住宅建成后 , 要到实地检查 是否按照批准的面积和要求使用土地。
第二十五条 国土资源分局职责 :负责审查申请报件是否齐全、规范 , 内容是否准 确、合法以及辖区内规划用地指标的占用等 , 并适时向区政府 (管委会 ) 通报情况。 第二十六条 市国土资源局职责 :对宅基地的全部申请报件进行审查 , 对拟批准的 宗地进行实地勘查。经全面审查符合申请条件和相关法律法规规定的 , 提出同意批准的 意见 , 报市政府审批。 经全面审查不符合申请条件或相关法律法规规定的 , 予以退回并说 明理由。
第二十七条 各级国土资源管理部门及其所辖的国土资源所 , 要落实宅基地管理巡 查制度 , 及时了解和掌握有关情况 , 协助上级准确实施宅基地审批。
第五章 有关规定
第二十八条 市区农村宅基地审批实行计划管理和批次审批制度。 市政府于每年 6月和 12月分两个批次审批宅基地。
申请人申请宅基地 , 必须提前 180天以上提出申请 ; 乡 (镇、街道办事处 ) 于每年 4月底和 10月底之前上报申请报件 ; 国土资源分局接到申请报件后 ,10个工作日内审结上 报 ; 市国土资源局于每年 6月 10日和 12月 10日前报市政府审批。
第二十九条 对按规划要求拆旧建新 , 但建新住宅后拒不交回的旧宅基地 , 经批准 , 由村集体对旧宅基地征收有偿使用费。有偿使用费标准为每年每平方米 1-5元 , 由村委 会收取后交乡 (镇、街道办事处 ) 经管站代管 , 村集体使用。
第三十条 对因规划等原因 , 确定的宅基地实际面积超出限额面积 , 超出部分又确 实无法再安排宅基地的 , 可通过宅田挂钩办法 , 由村集体与申请人签定承包协议 , 临时确 定给申请人发展庭院经济 , 承包费由村委会根据有关规定确定。
第三十一条 村集体在安排宅基地位置时 , 对于优良地段和空闲地 , 可试用组织村 民代表招标评议方式 , 公开民主确定。 招标收益交乡 (镇、 街道办事处 ) 经管站代管 , 村集 体使用。
第三十二条 宅基地确需占用耕地的 , 要按照“占一补一”的原则 , 由本村负责耕 地占补平衡。
第三十三条 国土资源部门审批农村宅基地 , 按规定只收取《集体土地使用证》工
本费 , 严禁违规搭车收取其他任何费用。
第六章 法律责任
第三十四条 违反本办法规定 , 越权或者违反程序批准以及其他违法违规批准宅基 地的 , 依法撤销违法批准宅基地的行为 , 并对直接责任人和相关责任人给予党纪政纪处 分 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。违法批准占用的土地应当收回 , 有关当事人拒不归 还土地的 , 以非法占地论处。
第三十五条 经依法批准的宅基地 , 自批准之日起 2年以上未动工建设、随意改变 用途或者擅自交换的 , 经批准 , 由村集体无偿收回集体土地使用权 , 依法注销《集体土地 使用证》。
第三十六条 农村居民未经依法批准或者采取欺骗手段骗取批准 , 非法占用土地建 设住宅的 , 由国土资源主管部门依法查处。
第三十七条 未经依法批准占用土地 , 所建住宅符合规划且符合申请宅基地条件 的 , 责令其依法补办宅基地审批手续 , 并按照 《中华人民共和国土地管理法》 第七十六条 规定予以罚款。
所建住宅不符合规划或不符合宅基地申请条件的 , 责令限期拆除 , 恢复原状 , 并退还 非法占用的土地。
第七章 附 则
第三十八条 本办法适用于农村居民新建住宅的宅基地审批。 对农村居民原有的宅 基地 , 按照有关规定进行清理和规范。
第三十九条 本办法自 2006年 10月 1日起施行。
农村宅基地
方法步骤
（一）宣传动员：县政府以召开会议等形式对集体土地确权登记发证工作进行宣传动员。
（二）提交证件：全县范围村民个人和集体建设用地使用权人在规定的时间内，向所在地的国土资源所提交集体土地确权登记有关文件、材料，申请集体土地确权登记发证的复核。提交的材料主要包括：
1、土地登记申请书或县政府已经颁发的《集体土地使用证》原件；
2、土地权属来源证明；
3、申请人身份证明材料；
4、个人申请登记应持的户口簿或户主身份证明；委托代理申请登记的，持委托书及代理人身份证明；
5、地上附着物权属证明；
6、其他应提交的资料。
（三）查验证书：各国土资源所负责本辖区内的相关证件的查验及土地登记资料的审查工作，县国土资源局负责业务指导。
（四）实地勘测：集体土地确权登记发证工作人员按土地证书登记情况、地籍管理规范化建设、土地登记成果资料等，复查宗地的权属来源、四至界限、使用面积、批准用途等，并根据复查情况进行补充完善。
（五）登记发证：经查验与实地勘查相符，并达到“权属合法，界址清楚，面积准确、材料齐全，无争议”的集体土地使用权由县国土资源局按照《土地登记办法》的规定进行复核，继续延用原有登记成果资料的，原土地证书继续有效。对集体土地确权面积等发生变化的宗地，依据有关的法律法规，由各国土资源所重新进行登记上报土地登记资料，由县国土资源局核发新的土地证书。
马鞍山市农村集体土地确权和登记发
证地籍调查技术方案
作者： 来源： 发布时间：2010年09月03日
根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资发(2001)359号文《集体土地所有权调查技术规定》和《马鞍山市人民政府办公室转发市国土资源局关于开展农村集体土地确权和登记发证工作实施方案的通知》的要求，结合我市农村集体土地确权和登记发证的实际情况，特制定本技术方案。
一、工作底图和坐标系
1、集体所有土地和建设用地的确权和登记发证，应充分利用我市第二次土地调查的成果资料，以农村土地调查的1：10000土地利用现状图和城镇土地调查的1：1000土地利用现状图为工作底图。
2、农村宅基地的确权和登记发证，以原市房产局农村房产调查的1：1000房产平面图为工作底图。
3、坐标系统采用1980西安坐标系，中央子午线为118°30′。
二、宗地和地籍编号
1、宗地
（1）属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地(含该集体所有的建设用地) 划分为一宗地。
（2）同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等
线状国有或其他集体土地分割的，依据《集体土地所有权登记调查技术规定》，将此类集体土地分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，在调查时详细在工作底图上注明线状地物的宽度、长度及权属界线位置。在面积量算时，扣除其面积。
（3）对于有争议的土地，暂不划入任何宗地，先在工作底图中将争议土地注明“权属待定”，待争议调解、处理、确权后，再划入相关宗地或单独立宗。
（4）企业集体建设用地按现状实测，单独立宗。
2、地籍编号
宗地地籍号以县级行政区为单位，原则上采用乡(镇)+行政村+宗地三级编号。乡(镇) 、行政村的编号在各行政区街道、街坊编号后顺延。
（1）农民集体所有土地的宗地编号
①乡、镇农民集体所有的土地，宗地地籍号以“JS+乡（镇）编号+宗地编号”标识。
②村农民集体所有的土地，宗地地籍号以“JS+乡（镇）编号+行政村编号+宗地编号”标识。
③村民小组所有的土地，宗地地籍号采用“JS+乡（镇）编号+行政村编号+村民小组编号+宗地编号”标识。
（2）农民集体建设用地的宗地编号
①乡、镇集体建设用地，宗地地籍号以“JJ+乡（镇）编号+宗地编号”标识。
②村集体建设用地，宗地地籍号以“JJ+乡（镇）编号+行政村编号+宗地编号”标识。
③农民宅基地，宗地地籍号以“JZ+乡（镇）编号+行政村编号+村民小组编号+宗地编号”标识。
界址点编号以宗地为单位，从西北角开始按顺时针方向以阿拉伯数字表示。
三、权属调查
1、指界人 农民集体所有土地的指界人为该农民集体经济组织的法定代表人，并由该农民集体经济组织出具法人身份证明书，有委托代理人的出具委托代理书。国有土地使用权的指界人为使用该国有土地的法人代表、自然人或委托代理人。
2、指界通知 按调查工作计划，分片通知集体土地所有者或国有土地使用者按时到场指界。
3、界线调查
（1）集体建设用地（村庄及其它建设用地）的调查：属于一个农民集体经济组织的，我们直接确权至该农民集体经济组织；属于两个或两个以上农民集体经济组织且权属界线容易识别的，按现状实测情况确权；对权属界线不明显的，采取“组有村管”的方式确权（在《集体土地使用权证》上注明土地所有权分别由各行政村或村内各村民小组农民集体所有）。
（2）调查中不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，我们依法确权至村农民集体所有。
（3）调查中能够证明土地已属乡（镇）农民集体所有的，土地所有权依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。
在实地调查中，我们应遵循以下解决方法：
（1）土地利用现状调查时形成的《土地权属界线协议书》中核定的权属界线，要进行复查，对复核无误的，不再重新调查、指界和签字。对于手续不完善的，及时补办相关手续。
（2）调查时调查员应会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，由双方指界人在《集体土地权属调查表》上签字盖章。
（3）当调查农民集体所有土地与没有明确使用者的国有土地的权属界线时，由该集体土地指界人指界、签字，并根据有关法规和实地调查结果予以确认。
（4）当调查农民集体所有土地与明确土地使用者的国有土地的权属界线时，由该集体所有土地的指界人和国有土地使用者共同指界、签字。确定土地权属界线时，相关国有土地使用者应由法人代表或自然人亲自出席指界，若不能亲自出席指界时，必须由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份证明书及指界委托书。
（5）农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，经确认双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，直接引用协议、法定界线、界址，
不再调查、指界。
（6）因依法征用、调整土地等引起土地利用现状调查时已核定的土地权属界线发生变化的，直接引用征用、调整土地的法定文件、图件，不再办理指界、签字手续。对图上界线不明确或实地不一致的，应进行补充调查，补办必要手续后，会同双方指界人共同指界、签字。
（7）农民集体所有土地宗地图内有国有土地的，要将国有土地权属调查清楚，并将其国有土地宗地面积扣除。
（8）遇到土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流及农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质范围时，应依法进行纠正。确定权属界线后，办理相关手续。
（9）对土地权属界线有争议的，依照《争议原由书》进行调解处理后确定权属界线；对于没有《争议原由书》或《争议原由书》不完备的，进行必要的举证和补充调查；进行调解和处理后，根据《土地权属争议处理暂行办法》，确定其权属界线。
（10）当一方指界人未在规定时间出席指界时，其宗地界线按另一方所指界线确定，将确结果以书面形式告之违约缺席者，如有异议，应在15日内提出重新划界申请，并由申请人负担重新划界的全部费用，逾期不申请，视同对确定的界线无异议。
（11）当指界人无正当理由不在土地权属调查表上签字盖章的，视同缺席，参照（9）条的规定处理。
（12）对调查中出现的飞地，由调查员会同双方指界人现场指界，确定后，由指界人在权属调查表上签字、盖章。
（13）在界址调查过程中，对不易判读、容易产生错误的界址点应进行点位注记。
（14）对调查中发现的违法用地，应及时处理后再行办理登记手续。对短时间内难以处理的，可先行办理集体土地所有权登记手续，并在备注栏内注明违法用地的内容。待违法用地处理后，再办理有关更正或变更登记手续。
4、农村企业集体建设用地和宅基地按《城镇地籍调查规程》进行权属调查，并填写城镇地籍调查表。
四、地籍图绘制
1、根据外业权属调查和权属界址测量结果，以标准分幅土地利用现状图为基础，参照工作底图编绘农村地籍图。
2、地类号按照土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）二级分类规定执行。
3、农村地籍图的比例尺为1∶5000。
4、农村地籍图（包括各级行政界线及行政区域名称、集体土地所有权权属界线和地籍编号、各集体土地所有者名称、地类界线及符号、线状地物、地类号、图廓线、图名、比例尺、指北针等）的绘制，应做到清楚无误、干净整洁。
五、面积量算
属土地利用现状调查和变更调查中同一行政村范围内的土地分成若干宗地的，各宗地分类面积及宗地面积之和应与
原调查成果相互检核、防止错漏。
六、宗地图绘制
宗地图是土地证书的附图。以土地利用现状图为基础，将外业农民集体土地权属调查成果分别绘制于宗地图中。
1、乡、镇、村（组）农民集体所有土地宗地图比例尺为1：2000、1：5000或1：10000。乡、镇、村集体建设用地宗地图比例尺为1：500、1：1000、1：2000。
2、农民宅基地、生产性建设用地及其他建设用地宗地图比例尺为1：200、1：300、1：500。
3、宗地图的基本内容：
（1）本宗地的权属界线、宗地编号、界址点位置、编号及界址线边长；
（2）宗地权利人名称；
（3）宗地内农民集体所有土地宗地图比例尺以1：5000地形图为底图，集体建设用地宗地图主要建筑物要反映；
（4）宗地总面积；
（5）相邻宗地的权利人名称、宗地编号与本宗地相接的权属界线位置等；
（6）比例尺、指北方向、绘图者、绘图时间等。
七、成果资料
1．基本成果
（1）权属调查的地籍调查表、宗地草图等资料；
（2）界址点坐标册及宗地面积计算成果；
（3）行政界线与土地权属界线调查资料；
（4）土地权属界线协议书与土地权属争议原由书；
（5）以行政村（组）为单位的宗地面积汇总表；
（6）以辖区为单位的行政村面积汇总表；
（7）1:5000分幅地籍图及分幅接合图表;
（8）以行政村为单位的行政村地籍图（即街坊图，1:2000—1:5000）；
（9）宗地图；
（10）技术设计书、工作报告和技术总结；
（11）常规检查记录及质检报告；
（12）其他要求提交的资料。
2、数据成果
（1）行政村地籍图和行政村分层地籍图数据文件（规定的AutoCAD 格式、）；
（2）分幅地籍图和分幅分层地籍图数据文件（规定的AutoCAD 格式）；
（3）1:5000地籍图分幅接合表数据文件（规定的AutoCAD 格式）；
（4）宗地图数据文件（规定的AutoCAD 格式）；
（5）以行政村为单位的界址点坐标数据文件（Excel 格式）；
（6）以行政村为单位宗地面积数据文件（Excel 格式）；
（7）以辖区为单位行政村权属界线数据文件（规定的
AutoCAD 格式）；
（8）技术设计书、质检报告、工作报告、技术总结（Word ）；
3、成果存储的介质要求
（1）基本成果
图形资料与成果的介质应使用80克卷筒纸；文档、表格资料与成果采用80克A4或A3规格的复印纸。
（2）数据成果
以高品质光盘提供数据成果，数据成果中的AutoCAD 格式按照国土资源部规定的要求表达图形和属性的内容、分层、代码和交换格式。
甲方：＿＿ ＿＿
乙方：＿＿ ＿＿ ＿＿＿＿
签订时间：＿＿＿＿＿ ＿＿＿＿＿
乙方调查资质等级：＿＿＿＿ ＿＿
乙方测绘资质等级：＿＿＿＿ ＿＿
根据《中华人民共和国合同法》等法律法规，甲方与乙方经过充分协商，甲方就本行政区域内第二次土地调查城镇地籍调查项目，通过（ □委托方式、□招标方式），确定乙方承担，经双方协商一致，签订本项目合同，共同遵守。
第一条 调查范围（包括调查区四至、面积、调查区地理位置等）：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ ＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ ＿＿ 。
第二条 调查内容（包括调查项目和工作量）
1、土地权属调查由乙方承担的内容包括：
□调查工作底图
□划分调查区
□编制地籍号
□指界通知
□现场调查核实
□界址调查
□记载调查结果
□宗地草图绘制。
2、地籍控制测量，包括加密控制测量及一、二级导线测量等（由□甲方、□乙方承担）。
3、地籍细部测量由乙方承担的内容包括：
□界址点测量(包括图根控制测量) ；
□地籍图编辑；
□宗地图编辑；
□地类分类面积统计；
4、城镇地籍数据库建设由乙方承担的内容包括：
□建库采用MapGlS 软件（由□甲方、□乙方提供）
□图形数据编辑处理；
□属性数据采集；
□数据入库；
5、城镇地籍挂图编制（由□甲方、□乙方承担）。
6、城镇地籍数据库管理人员培训由乙方承担。
7、双方约定的其它任务
第三条 执行技术标准：
1、技术标准
2、其他技术要求：
（1）××县（市、区）第二次城镇地籍调查实施方案
（2）××县（市、区）城镇地籍调查技术设计书
3、坐标系统
坐标系统采用（□1980西安坐标系统 □经省测绘局批准改造后的城市坐标系统）
4、比例尺
调查比例尺采用（□1：500 □1：1000）
第四条 调查费用：
１．计费项目及预算总费用：根据《国土资源调查预算标准》（试行）和本县（市、区）预算方案，经双方协商一致，城镇地籍调查费用每平方公里＿＿＿元。其中：土地权属调查＿＿＿元，地籍控制测量＿＿＿元，地籍细部测量＿＿＿元，城镇地籍数据库建设＿＿＿元，城镇地籍挂图编制和城镇地籍数据库管理人员培训＿＿元，预算总费用为＿＿＿元（大写）。
2．调查工作完成并通过省级验收后，根据实际调查面积（控制测量、细部测量）核计实际费用。
3、 检查验收费用由（□甲方、□乙方）承担。
4．其它约定＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
第五条 甲方义务
１．自合同签订之日起10日内向乙方提交相关资料（可附甲乙双方约定的资料清单）。 ２．自接到乙方编制的技术设计书之日起10日内完成技术设计书的审定工作，并提出书面审定意见。
３．应当保证乙方的调查队伍顺利进入现场调查，并对乙方进场人员的调查提供必要的条件，甲方负责协调其他部门对乙方进行必要的调查配合。
４．甲方保证调查费用按时到位，以保证工作顺利进行。
5．甲方负责对工作进度、质量等情况随时进行抽查和检查。
6．甲方负责向上级第二次土地调查办公室提出验收申请和成果上报相关事宜。
7．其它约定＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
第六条 乙方义务
１．自收到甲方的相关材料之日起10日内，根据甲方的有关资料和本合同的要求完成技术设计书的编制，并交甲方报市（州）级第二次土地调查办公室审定。
２．自收到甲方对技术设计书同意实施的意见之日起5日内组织调查队伍进场作业。 ３．乙方应当根据技术设计书要求确保调查工作如期完成。
４．根据《甘肃省土地调查单位目录登记管理暂行办法》之规定，乙方不得将本合同标的全部或部分转包给第三方。
5．其它约定＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
第七条 调查项目完成工期
全部调查成果应于＿＿年＿月＿日前提交甲方申请省级验收。
第八条 乙方应提交的成果资料
1、 外业调查成果（□土地权属调查有关成果、□平面控制测量、细部测量原始记录）
2、图件成果（□城镇地籍图、□城镇宗地图、□图幅理论面积与控制面积接合图表□城镇地籍挂图）
3、 数据成果（□城市坐标系与1980西安坐标系转换参数□平面控制测量电子数据、□解析界址点电子数据及成果表、□各类土地分类面积数据、□不同权属性质面积数据）
4、 数据库成果（□城镇土地调查数据库）
5、 文字成果（□城镇土地调查工作报告、□城镇土地调查技术报告、□城镇土地调查数据库建设报告、□城镇土地调查成果分析报告、□地籍调查技术设计书）
6．自项目验收合格之日起10日内，乙方根据以上要求向甲方交付全部调查成果。
7、乙方向甲方交付约定的项目成果＿＿份。
第九条 成果和资料的保密与使用：
１、乙方在项目实施过程中所形成的所有原始资料、中间及最终成果归甲方所有。
２、乙方应对从事项目所获得的资料及成果保密。未经甲方同意，乙方不得以任何方式、理由发表或向第三方披露提供，也不得用于其他目的。
3、乙方不得复制、丢失或涂改甲方的原始资料和电子数据。
4、乙方在在调查成果通过省级验收后，连同调查成果一并交还甲方的原始资料。
第十条 调查费用支付日期和方式
１．自合同签订之日起10日内，甲方向乙方预付合同总费用的30％，人民币＿＿元。 ２．当乙方完成项目总量的60％时，甲方向乙方支付合同总费用的40％，人民币＿＿元。
3．调查成果通过省级验收合格之后，乙方应根据实际调查工作量编制费用结算书，经甲、乙双方共同审定后，作为项目结算依据。
4、甲方应在乙方提交项目结算书之日起15个工作日内，提出审定意见，否则视为同意。
5、项目结算书经甲、乙双方共同审定后，甲方应根据结算结果向乙方在10个工作日内结清项目费用。
第十一条 合同的生效、变更与终止
１、本合同自双方签字盖章之日起生效。
2、因自然灾害以及国家政策调整等不可抗拒的原因，使合同无法履行时，经双方协商一致可变更或解除本合同。
3、在项目实施过程中，乙方如发现实际情况与项目设计不符，应以书面形式及时通知甲方，并提出对原《项目技术方案》的修改或终止意见，经甲方书面认可后修改或终止。
4、由于一方不履行本合同的规定，另一方有权解除合同，并保留索赔权。
5、乙方提交的项目成果经省级全部验收合格，并按规定汇交全部成果资料，甲方支付完全部费用后，合同终止。
第十二条 甲方违约责任
１．合同签订后，由甲方原因终止合同的，在乙方进入现场前，甲方应向乙方按合同预算费用的10%赔偿违约金；乙方进入现场后，甲方除赔偿乙方合同预算费用的10%外，还要根据乙方的实际工作量结算工程费用。
２．乙方进场后，因甲方原因造成停工的，应支付给乙方停工费＿＿元（按合同约定的平均工日产值计算），同时工期顺延。
３．甲方未按要求支付调查费用，应按顺延天数和当时银行贷款利息，向乙方支付违约金。影响项目进度的，甲方应承担顺延工期的责任。
第十三条 乙方违约责任
１．合同签订后，因乙方原因终止合同的，应向甲方按合同预算费用的20%赔偿违约金，如乙方中途停止或解除合同，除赔偿甲方合同预算费用的20%外；还要退还甲方预付的全部费用，并按当时银行贷款利息，支付利息。
２．在甲方提供了工作条件，并保证了费用按时到位，乙方未能按合同规定的日期提交调查成果时，应向甲方赔偿违约金，违约金每天按合同预算费用的0.5%计算。因天气、交通、
政府行为、甲方提供的资料不准确等影响项目作业的客观原因造成的项目拖期，乙方不承担赔偿责任。
３．乙方提供的调查成果质量经检查验收不合格的，乙方应负责无偿予以重测或修改完善，以致达到质量要求。
４．对于甲方提供的图纸和技术资料以及属于甲方的成果，乙方有保密义务，不得向第三方转让，否则，向甲方按本合同预算费用的100%赔偿损失。
５．乙方擅自转包本合同标的的，甲方有权解除合同。并向甲方偿付合同预算费用10%的违约金。
第十四条 由于不可抗力，致使合同无法履行时，双方应按有关法律规定及时协商处理。
第十五条 本合同执行过程中的未尽事宜，双方应本着实事求是、友好协商的态度加以解决。双方协商一致的，签订补充合同。补充合同与本合同具有同等效力。
第十六条 因本合同发生争议，由双方当事人协商解决或由双方主管部门调解，协商或调解不成的，当事人双方同意测区所在地仲裁委员会仲裁（当事人双方未在合同中约定仲裁机构，事后又未达成书面仲裁协议的，可向人民法院起诉）。
第十七条 附则
１．本合同由双方代表签字，加盖双方公章或合同专用章即生效。
２．本合同一式8份，甲方4份，乙方4份。
关于农村宅基地流转的法律思考
摘要城乡一体化建设进程的加快使得宅基地流转日渐成为人们关注的焦点。本文在实地调研嘉兴市宅基地流转乡镇的基础上，引用我国关于宅基地流转的法律法规及地方政策，分析目前宅基地流转市场中存在的问题及相关权益的保护，并在文章最后提出相应的对策建议。 关键词宅基地流转 法律法规 权益 基金项目:本文为浙江省大学生科研创新团队资助项目成果之一。 作者简介:王月燕、肖璐、黄佳佳，杭州电子科技大学人文学院。 中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)04-217-02 近年来，随着市场经济的发展和城乡二元格局的逐渐打破，我国进入了城镇化的快速发展时期。从1990开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口，在1996-2006年城市化增长最快的10年中，全国农村人口减少了1(23亿;除此之外，每年还有大约2亿人口在城市和农村之间像候鸟一样迁徙等待着进城定居的
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机会。这样大规模的农村人口进城带来了一个问题:当农民从农村进入城市之后，其在农村的宅基地该如何处置,现行法律规范难以为其提供足够的法律依据，以至于相关主体的利益无法得到有效保障。 一、农村宅基地流转现状 随着我国城市住房的日趋紧张以及城市房价的持续上涨，不少人将目光对准了农村住房。在利益的刺激下，农村房地产市场日趋活跃，农村房屋买卖数量上升明显。在北京市昌平区兴寿镇有一个独特的“画家村”，这些来自全国各地的画家通过购地造屋或者买农家闲置旧宅院修葺改造的方式定居，使得当地的宅基地和房屋流转十分兴盛?。有数据显示，北京郊区的大部分村镇，宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上。在浙江省的宁波、温州等地，农村房屋的私下买卖也已成为一个公开的秘密，大量农民通过出卖或者抵押闲置住房的方式实现资金融通。在一些经济较发达的省份，政府部门结合本地区的实际情况制定了有关宅基地流转方面的政策?。例如:上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则》中规定依法享有宅基地使用权的村民和住房所有权人可以申请宅基地让出;广东省在2005年10月1日以“政府令”形式发表《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。 二、农村宅基地流转的缘由 笔者以
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为，之所以在没有明确法律规范可以依赖的情况下，我国仍存在大量的宅基地流转，主要有以下几个方面的原因: (一)农村住宅的闲置为流转创造了前提 根据笔者对嘉兴市的调查，在2008年，嘉兴市农业的非农化率达95%，农业劳动力非农就业和非农收入比例均达到80%以上。在南湖区七星镇，真正从事农业生产的人只占20%左右。据七星镇东进村的王姓村民介绍，他家原来以种植水稻为业，一年收入只有千元左右，收入不稳定且十分辛苦。现在他与老伴跟随儿女在市区生活，自己找了一份超市安保的工作，按月固定拿工资，日子过得非常不错。在嘉兴市实施“两分两换”政策之前，其在农村的住房一直处于闲置状态，并且这一现象在他们村与邻近村都属于普遍现象。 (二)资金融通使宅基地流转有现实需要 现在，越来越多的农民开始从第一产业过度到第二三产业，一些进城打工的农民不愿意再回到农村，而是希望能在城市有所发展。他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权擅自收回进行处置，进城农民为了将固定资产转化为以货币等方式存在的资产，筹措生活和定居所需资金，迫切需要实现宅基地的流转。 (三)城镇房地产的发展加快了宅基地流转的速度 随着我国经济的快速发展、城市化进程的加速和经济体制改革的不断深入，我国城镇房地产
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市场蓬勃兴起，对城镇建设用地需求量亦是逐年递增，这与紧张的城市建设用地产生极大的矛盾。一部分经济利益追求者将目光聚焦于广大的农村，希望把农村住房也纳入到房屋买卖的体系中。从一定角度讲，宅基地流转是土地作为一种生产要素通过市场实现资源有效配置的内在要求?。 三、现行法规规范的不足 虽然我国的宅基地流转有很大市场，但是目前的法律法规在规范宅基地流转中还存在较大缺陷，在实际的宅基地流转案例中，双方纠纷不断，一些合法权益往往得不到有效的保护。 目前，我国存在的宅基地流转方式主要有房屋买卖、房屋出租、房屋抵押、宅基地置换、国家征收等等，但是，并非所有的流转方式都是受法律保护的。依据我国现行法律、法规的规定，宅基地的流转受到了严格限制，但是，却没有明确的法律法规禁止宅基地的流转，同时，还存在法律规范内部条款相互矛盾、概念界定模糊不清等弊端。 中华人民共和国成立之后，首次对农村宅基地制度做出明确规范的是1963年9月27日中共第八届中央委员会第十次全体会议通过的农村人民公社工作条例修正草案》(俗称“60条”)。“60条”规定:“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”?《土地管理法》第六十三条也作出了相似的规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农
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业建设。”从这些法条可以很清楚的看出，我国在宅基地流转上一直都持否定的态度，即法律禁止宅基地的私人流转买卖。但《土地管理法》第六十二条又规定:“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”依据该条款规定，法律允许农民处分自己的房屋?。因为只有在肯定了房屋买卖的前提之下，才有必要论及“不批准宅基地的再次申请”。又根据我国“房随地走，地随房走”的原则，房屋的可以处分与宅基地的禁止流转之间就存在极大的矛盾，使得现实的农村房屋买卖纠纷无法寻找明确的法律依据。而正式颁布的《物权法》第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这种模糊不清的条款对宅基地流转没有起到应有的实质性作用。 相对于我国法律上的原则性规定，部门规章关于农村宅基地使用权的问题则有着比较明确的表述。1999年5月6日国务院办公厅下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年11月国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》、2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》都明确禁止城镇居民购买农村房屋。但是，有学者认为，这些行政规章不能作为限制农村房屋买卖的依据。虽然现实中有较多的案例援引了这些规章的内容，但它们毕竟没有上升到法律的高度，无法作为判定农村房屋买卖的明确法
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律依据。 四、宅基地私下交易的后果 从上述法律法规分析可以看出，通过房屋买卖来实现宅基地流转是一种普遍采用的方式，但是，这种方式在我国现行的法律制度下却存在着很大的实施隐患。 (一)集体成员利益受损 依法律规定，虽然农民享有农村住房的所有权，但宅基地的使用权归集体经济组织所有，农民只享有宅基地的使用权。基于此，宅基地的收益理应在集体经济组织成员之间进行分配。但是，“暗箱操作”的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的损失，这对于集体经济组织及其他成员是十分不利的。 (二)买卖双方权益无法保障 因为没有法律法规对这种交易行为做出明确的规范和指示，现行宅基地的流转大多在私下进行，也因此不同于一般商品买卖，双方对合同的履行完全取决于各自的信用。当国家政策做出调整、违反合同原有的义务明显有利于履行合同时，就有可能出现主张合同无效的情形，而各地方法院根据所援引的法律法规的不同也往往作出完全不同的判决结果。如此就必然导致先前民事交易行为的法律关系处于不稳定状态。在访问浙江省高级人民法院民庭副庭长的时候笔者了解到，目前一些地区在处理有关房屋买卖纠纷的时候，会从平衡双方权益的角度出发，尽量通过调解的方式结案。但这种调解的方式在实际适用上亦存在很大的局限性，亟需明确法律规范的指导。
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(三)扰乱市场经济秩序 农民依法无偿取得农村宅基地，相比较于城镇的国家建设用地，宅基地在价格上占据了竞争优势。农村房屋在缺乏相应管理制度的条件下进入房屋买卖市场，无疑是对城镇房产的严重打击。而且，这种私下无序的交易严重影响了国家对于土地交易市场和房屋交易市场的管理。 五、对策及建议 目前，从国家法律角度出发，除了国家征用土地、私人继受土地以及尚处于探索尝试阶段的宅基地置换外，其他方式的宅基地流转是被法律或政策禁止的。但是，在市场经济体系日益完善和我国城乡二元结构逐步瓦解等多重、复杂的背景下，“隐形交易市场”的存在已成为不争的事实，宅基地流转势在必行。笔者认为，目前我们要做的就是在顺应时代发展的基础上，通过立法的完善和政策的规范去指导宅基地流转工作的进行，使其走上一条合法、健康、有序的道路。 (一)加快推动我国关于宅基地流转的立法工作 我们应该清楚的认识到，在目前这个经济快速发展的时代，农村宅基地作为一种生产生活要素，其进入市场进行流通已不可避免。我国的相关立法工作者，要在充分结合实际的基础上，尽快制定关
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于宅基地流转的统一法律，明确宅基地流转涉及的具体内容，让宅基地流转工作有法可依。 (二)明确宅基地上的权益，完善收益分配制度 针对宅基地上存在多个权益主体的情况，流转过程中应妥善处理收益的分配问题。农民在自由处置房屋所有权的同时，也要受村集体对土地所有权的限制。应该明确，虽然农民依法无偿无期限享有宅基地使用权，但是在农民对宅基地进行流转的同时，这种无期限的使用权也没有了存在的必要，二是转化成一种有期限的“法定租赁权”。?农民在收取房屋流转利益的同时，应给予村集体一定的租赁费用。 (三)积极探索新的宅基地流转方式 目前，浙江省嘉兴市的“两分两换”宅基地置换模式受到了广泛的关注。笔者在对嘉兴市几个主要试点进行调研时了解到，该政策在坚持自主、自愿的基础上，贯彻“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”的总方针，再由各试点乡镇结合本地区的实际情况制定具体的实施办法。这种由政府引导的宅基地流转方式，可以在资金更充足的条件下实现农村土地尤其是宅基地的最大化利用，减少因宅基地大量闲置造成的资源浪费，同时也使宅基地流转更加程序化、规范化。而且，政府给予这种流转方式相应的配套政策，可以更好的解决农民在宅基地流转后的生活保障问题，减少日后发生争议的可能性。 笔者同时还了解到，
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浙江省高级人民法院针对本省出现的宅基地流转的现实情况，出台了《浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》。该意见明确指出，对于政府推出的改革创新措施，只要不违法法律法规的强制性措施，在出现矛盾和问题时，就不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。对于这种具有实质性意义的指导意见关于农村宅基地流转的法律思考等，应尽量上升到法律的高度，确保符合社会实际的新的宅基地流转方式能够顺利实施。 六、结语 宅基地流转作为一种大势所趋，在协调城乡建设用地矛盾，促进农村经济发展，构建和谐社会中起到了重要的作用。合理规范宅基地流转市场，积极探索符合经济发展现状的流转方式，确保宅基地上相关权益的实现，是这个时代赋予我们的新要求。 注释: ?姚丽，魏西云，章波(北京市郊区宅基地流转问题研究(中国土地(2007(2)( ?张丽华(我国农村宅基地使用权流转问题研究(海南大学2008年优秀硕士论文( ?凌林勇(宅基地使用权流转问题研究(厦门大学2009年优秀硕士论文( ?金冠(农村房屋买卖的法律问题研究(延边大学2010年优秀硕士论文( ?黄松有(民事审判指导参考(北京:法律出版社(2004(228( ?黄立(民法债编各论(北京:中国政法人学出版
社(2003(197-198(
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