分类治理、法定化

事业单位如何在法律上界定？这也是事业单位饱受争议的焦点问题。

“目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置，事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。

但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。

“‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说，而且“创设公立机构的依据从来就不是民法，而是国家权力，比如政府命令、决定、特许、法令等。”

12年后，1998年，我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度：无论是已经成立，还是刚刚成立的事业单位，都要向主管部门申请“登记”或者“备案”，领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。

法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格，设置诉讼的技术障碍。


中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。

“事业单位法人化是一个历史的误会，公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法。”方流芳指出，“事业单位不应当成为法人，这与公共权力不能私法化是一样的道理”。

尤其是事业单位一旦法人化，那么，谁对事业单位的债务负责；如何区分事业单位和行政机关；事业单位提供公共服务，但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。

在经济体制改革后，由于预算不足驱动了事业单位创收。

以医院为例，“医院和医护人员向患者销售或搭售药品，以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织，即理论上是非营利机构，但实际上是销售药品的代理商”。

此外方流芳还表示，我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”，因此，当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候，通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。


事业单位走向哪里

对事业单位的改革方向，普遍认为，最主要的是对事业单位进行分类管理，取消行政级别。

毛寿龙认为，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位；提供公益性服务的公益单位；可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。

刘旭涛表示，目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化，承担公共服务领域。属于官方的归属官方，属于民间的回归民间，与中介组织一样社会化、服务化。

刘旭涛特别强调，事业单位要法定化管理。依法注册，承担某个社会功能，而且取消行政级别。

“事业单位法定化后，是通过资产纽带，而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。

所谓事业单位的法定化，从深圳的试点工作中或许可见一二。

在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求，对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构，规范其财务管理，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的法定机构管理模式，确保其公共目标的实现。

除了事业单位的法定化，分类治理也是改革成败的重要内容。

目前事业单位的分类主要有三大类：公益性、准公益性、经营性。

“据我所知，现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。

刘旭涛认为，事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供，而不是现在的隶属关系。

“事业单位的分类体系要符合现在的发展，应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。”

方流芳也表示，如果要对事业单位进行改革，那必须是区别对待，分类治理。

对一些继续保留的事业单位，不是要强化它们的法人地位，而是要“去法人化”，让它们回归公权力的控制之下；在分类和区别对待的基础上，对甄别保留的事业单位，不是“政事分开”，而是要强化管理上的“政事合一”。

“事业单位和国家机关都是公立机构，两者有时需要为特定目的而适度区分，有时应当合二为一。”

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　　将原属事业单位的所有组织改称“社会组织”，分类改革

　　将原属事业单位的所有组织改称“社会组织”，再对社会组织作分类:第一类是准行政组织或称行政执行机构，即不属政府行政机关而承担某些行政管理职能的社会组织。政府职能主要是制定政策、法规和规划；常规性、执行性和技术性较强的具体事务，由准行政组织承担。这类组织主要由政府财政拨款，合理收取服务费用。第二类是事业组织，即从事科学、教育、文化、卫生、体育、广播电视、出版等各项事业的组织，是国家批准的为提高人民素质和科学文化水平而设置的独立法人核算单位。它们不以营利而以社会公益为目的，面向社会自主从事公共或准公共产品的生产和经营活动。由于此类事业组织对社会发展的作用越来越大，政府应在政策和财政上给予大力支持。第三类是社会中介组织，即非政府的社会事务管理组织，其特点是以自身服务收入而独立生存，但又与企业不同，因为它的职责是促进社会领域的自律和发展，而不是以营利为目的。各种各类事务所、信息中心、职业介绍所等属此类。三类社会组织各有特点，可分类提出有针对性的改革方案。

　　改革政府对事业单位的管理方式，变自上而下单向管理为双向协商协议管理

　　事业单位是一个庞大的体系，体系中的各单位不仅在社会生活中发挥不同的作用，而且隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等都不尽相同。政府自上而下单向直接管理已证明不利于事业的发展。变直接管理为间接管理已形成共识，但如何间接管理则还有待研究。间接管理不能只理解为放权和监督，因为这仍是单方面的政府行为，放权和监督也难于到位。事业单位的管理改革不仅政府有发言权，事业单位本身更有发言权，采取双向协商协议管理方式比较可行。所谓双向协商协议管理，指政府在政策和财政上支持事业单位，事业单位就有职责和义务协助政府完善公共管理。事业单位要求政府给予哪些方面的支持、政府要求事业单位完成哪些职能，这都不能由一方说了算，应双方协商，形成具有法律效力的协议。这种协议应分类分层并经反复多次协商而形成，内容必须明确具体。一经形成，即成为双方的行为准则。任何一方有违协议，均以协议为依据追究责任。

　　大力发展和完善基层社区自治组织

　　社区是由生活在一定地域范围内的人们形成的共同体，是社区成员参与日常管理和其他活动的场所。社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，体现共有、共治、共享，在社会管理中扮演着十分重要的角色。在我国，随着企业制度、住房制度、福利制度、医疗卫生制度等改革，涉及家庭和个人的许多利益已从原单位剥离出来，发展和完善社区组织，大量与人们日常生活直接相关的问题都可以在社区内自行解决。社区难以处理的问题才由事业单位处理，事业单位才能真正承担其职能。如果科、教、文、卫、体、流动人口及环境保护等等方面的所有问题都要由国家批准和支持的事业单位处理，事业单位势必不堪重负，纠纷冲突可能越来越多。发展和完善社区组织，还是提高全民素质的重要举措，是事业单位改革能否成功的必备条件。