范文一:与台湾关系法
《与台湾关系法》:中美关系的阴影 2011年09月23日09:07社科院网站张立平
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《与台湾关系法》:中美关系的阴影 ( 2004年)
台湾最近批准了向美国购买约185亿美元的军火。这是中美建交以来,美台之间最大的一笔军售生意,几乎是此前美台军售总额的一半。关心海峡两岸前途和命运、关心中美关系的人都想知道,美国为何不顾中国政府的严正抗议、不怕伤及中国人的民族感情,一而再、再而三地向台湾出售武器?换句话说,美国售台武器背后的逻辑是什么?
与利益挂钩的“信誉”
由于历史原因,美台之间一直保持着密切联系,在中美建交前,台湾是美国“**”联盟体系的一部分,美台之间曾有《美台共同防御条约》;中美建交后,该条约被废止,但由于立法部门(国会)与行政部门(总统)之间的争权,国会不甘心外交权完全由总统主导。在“水门事件”后,美国总统的权力有所下降,这使亲台的**势力在“院外援华集团”的游说下乘机以立法形式影响美国的外交政策,这就是在中美建交公报发表后不久,国会通过的《与台湾关系法》,该法第二条第五款明确规定:美国“向台湾提供防御性武器”,以表明美国没有“抛弃老朋友”。
在东西方意识形态严重对峙的情况下,美国“很在乎”自己的“信誉”,一些亲台议员借口“抛弃老朋友”会引起其他盟国的疑虑和对美国的信心,因此要对与之“断交、废约、撤军”后的台湾进行某种形式的“补偿”,以掩盖他们不想承认“只有一个中国”的真实想法,同时对新建交的共产党中国加以防范。 1981年亲台的里根总统一方面为了对付苏联这个“邪恶帝国”,不想破坏与中国的战略关系;另一方面又一再表示“不(会)抛弃老朋友”,企图提高售台武器的性能和数量,此举受到中国的强烈反对,后经两国谈判,里根在上任一年半后终于与中国达成“八一七公报”,“美国政府声明,它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平,它准备逐步减少它对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决。”
美国真的如此在乎自己的信誉吗?也不尽然,美国背信弃义的例子不胜枚举。同样是在冷战时期,同样表示支持南越。然而由于国内的反战运动,由于在越南战争中越陷越深,取胜无望,美国在撤出越南后,即使是军事援助或经济援助,国会也不愿意松开“钱袋”,再给南越半个子儿。
要知道,美国的“信誉”是与“利益”挂钩的。在情势不符合它的国家利益时,即使冒着信誉受损甚至信誉扫地的危险,它也会抛弃“老朋友”。“**”分子可别把“山姆大叔”的信誉当真了!
违反国际法的 “法治”
我们常讲,三个公报(即1972年的《上海公报》、1979年的《建交公报》、1982年的《八一七公报》)是中美关系的基础,三个公报中最重要的一条是,美国承认“只有一个中国”。然而中美关系的上空始终飘着《与台湾关系法》的“阴影”,这一“阴影”何时缩小时何时扩大,端赖国际形势、美国政治、中国政治、中美关系的发展而定。在冷战时期,由于苏联威胁的存在,美国战略上有求于中国,因此这一“阴影”缩小了,美国基本上能够遵守“三个公报”的要求,对台军售额也在1982年的8.2亿美元的基础上,以每年平均2000万美元的速度递减。冷战结束后,“阴影” 越来越扩大:1992年,老布什总统同意向台湾出售价值69亿美元的武器,其中包括150架F-16战斗机;同年美国贸易代表卡拉·希尔斯访问台湾,这也打破了美国多年来奉行的不允许政府高级官员访问台湾的政策,与《建交公报》中美台保持非官方关系相忤逆;克林顿、小布什不断提升美台关系,台湾访美国官员的级别越来越高,除了引人注目的“总统”“过境”外,台“外交部长”、 “行政院秘书长”、 “国防部长”等“高官”都曾访美。
美国虽然在外交上仍然口口声声表示“一中”政策没有改变,实际上“一中”早已虚化,而“一法”则越来越得到加强:1991年6月和7月,美国众议院和参议院先后通过《台湾前途修正案》,使该修正案成为1992年度美国援外法案的一部分;1994年克林顿签署的《1994-1995财政年度国务院授权法案》第531条明确规定:《与台湾关系》第三条优先于美国政府的政策声明,包括公报、条例及指令,以及在此基础上形成的政策。《与台湾关系法》第三条要求美国将“向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。” 这等于是美国从国内法上单方面否定了《八一七公报》;此外还强调美国必须依据中国的能力和意图来判断中国是否致力于和平解决台湾问题,并且应随着中国的能力及意图的变化,调整售台武器的政策。2000年,美国国会众议院通过了所谓《加强台湾安全法》法案,企图为美国和台湾进行和扩大军事联系与往来、美向台出售各种先进武器装备及技术提供所谓法律依据。
尤其引人注意提,2004年7月15日,美国国会又通过了“重申《与台湾关系法》的承诺”两院共同决议案。在台海局势紧张的关键时刻,国会通过此决议无疑是在为对台军售及台提升美台关系撑腰打气。
多元决策的游戏
美国分权制衡的政治制度,使其决策方式“多管齐下”,在外交问题上也不例外。国会与总统的争权、利益集团的游说、媒体的舆论导向都对最后的政策有影响。而在这些方面,台湾不遗余力地做足了美国的工作:
1995年,美国总统与国会分别由两个政党控制,台湾不仅利用了部门间政治而且还利用党派政治,共和党的亲台保守派控制的众议院和参议院分别以全票和97:1的压倒多数通过了允许李登辉访美的决议案,随后两院又通过《与台湾关系法修正案》(规定对台军售条款优先于中美之间的《八一七公报》)。决议案虽然还没有法律效力,但足以对克林顿总统产生很大压力,原则性不强的他最后只好“得罪”中国,“自食其言”,同意让国务院给李登辉颁发签证。
在利用利益集团方面,台湾也是“不惜血本”,直接雇用美国的游说公司为其服务,自1993年起,台湾每年都向美国知名的游说公司卡西迪支付450万美元的费用,让其帮助台湾制订游说战略,并代表台湾在美国国会进行游说。
在利用媒体引导“民意”方面,台湾不仅是靠官方对官方,而且还以社会对社会的方式,多方面获取美国人对台湾的“同情”:台湾人的金钱以“基金”、“资助”学术活动或社会公益行动的方式渗透到学术机构、新闻媒体等多方面,靠着学术机构的“智囊”作用和媒体的“正确引导”,台湾所期望的“民意”在“日积月累”后终于培育出来了。
从美国对台军售的四个逻辑背后看出,美国是从地缘政治的实际利益出发来界定中美关系、美台关系、海峡两岸“现状”的。美国声称,对台军售是为了平衡海峡两岸的军事力量、保障海峡的稳定、维持“现状”的。美国不断突破中方底线,违反中美三个联合公报,说到底还是为了美国在亚太地区的利益。所谓“信誉”、“法治”在美国的国家利益面前不过是动听的说辞而已。返回腾讯网首页>>
范文二:与台湾关系法
《与台湾关系法》
(经美国国会通过并由卡特总统于1979年4月10日签署成为法律)
本法是为了帮助维护西太平洋的和平、安全和稳定,并通过授权继续美国人民同台湾人民之间的商务、文化和其他关系,以促进美国的外交政策,以及为了其他目的。
美利坚合众国国会参议院和众议院集会制订。
简称
第1条本法可称作《与台湾关系法》。
调查结果与政策宣言
第2条(甲)鉴于总统已结束美国和它在1979年1月1日前承认为中华民国的台湾治理当局的政府关系,国会认为有必要制定本法——
(一)以帮助维护西太平洋的和平、安全和稳定,并且
(二)通过授权继续美国人民同台湾人民之间的商务、文化和其他关系,以促进美国的外交政策。
(乙)美国的政策是——
(一)保持并促进美国人民同台湾人民,以及同中国大陆人民和西太平洋地区所有其他人民之间的广泛、密切和友好的商务、文化和其他关系;
(二)宣布该地区的和平和稳定符合美国的政治、安全和经济利益,并为国际上所关切;
(三)表明美国决定同中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望;
(四)认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力,是对西太平洋地区的和平和安全的威胁,并为美国严重关切之事;
(五)向台湾提供防御性武器;
(六)使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。
(丙)本法中任何条款都不应违背美国对人权的关心,特别是对大约1800万全体台湾居民的人权的关心。兹重申,维护并促进全体台湾人民的人权是美国的目标。
美国对台湾政策的执行
第3条(甲)为促进本法第2条规定的政策,美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。
(乙)总统和国会应完全根据他们对台湾的需要的判断并依照法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量。对台湾防御需要作出的这类决定应包括美国军事当局为了向总统和国会提出建议所作出的估计。
(丙)兹指示总统将对台湾人民的安全或社会、经济制度的任何威胁并由此而产生的对美国利益所造成的任何危险迅速通知国会。总统和国会应依照宪法程序决定美国应付任何这类危险的适当行动。
法律的适用和国际协定
第4条(甲)外交关系或承认之不存在不应影响美国法律对台湾的适用,美国法律适用于台湾应与1979年1月1日以前相同。
(乙)本条(甲)款应包括但不限于下述情况:
(一)凡当美国法律提及或涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体时,上述各词含义中应包括台湾,此类法律亦应适用于台湾。
(二)凡当美国法律授权或根据美国法律同外国或同其他民族、国家、政府或类似的实体实施计划、办理交易或进行其他往来时,也授权总统或美国政府的任何机构根据本法第六条并依照有关的美国法律同台湾实施同样的计划,办理同样的交易和进行其他往来(包括但
不限于通过同台湾的商业实体订立合同为美国提供服务)。
(三)(甲)迄今或今后台湾根据美国法律所取得的或与台湾有关的任何权利或义务(包括但不限于涉及
合同、债务或任何财产利益的权利或义务),都不应因同台湾之间不存在外交关系和承认而被废除、侵害、修改、否认或受到其他任何影响。
(乙)根据美国法律在一切情况下,包括在美国各级法院提出诉讼时,承认中华人民共和国一事丝毫不应影响台湾当局于1978年12月31日或以前所拥有或持有的、或在此以后获取或赚得的对各种有形和无形的财产和其他有价值的东西的所有权或其他权利或利益。
(四)当美国法律的适用取决于现在或过去适用于台湾的法律或者对这种法律的遵守时,台湾人民所实施的法律应被认为是在这种情况下适用的法律。
(五)在任何行政或司法程序中,本法的任何内容,总统在外交上承认中华人民共和国的行动,台湾人民和美国之间不存在外交关系、或不被美国承认的事实和伴随的各种情况,都不应被解释为美国政府的任何机构、委员会或部门可据以按照1954年原子能法和19
78年防止核扩散法作出事实判定或法律裁决,以拒绝向台湾进行核输出的出口许可证申请或吊销现有的这种出口许可证。
(六)就移民归化法而言,对台湾得按该法第202条(2)款第一句所规定的方式处理。
(七)台湾根据美国法律,在美国法院起诉或被控告的资格不应因不存在外交关系或承认而被废除、侵害、修改、否认或受到其他任何影响。
(八)根据美国法律有关保持外交关系或承认的任何明确的或暗含的要求均不适用于台湾。
(丙)在一切情况下,包括在美国的各级法院提出诉讼时,国会批准美国同到1979年1月1日止被它承认为中华民国的台湾治理当局所签订的并在1978年12月31日有效的一切条约和其他国际协定(包括多边公约)依然继续有效,除非和直到按照法律予以终止。
(丁)本法的任何内容不得解释为支持把台湾从任何国际金融机构或任何其他国际组织中排斥或驱逐出去的依据。
海外私人投资公司
第5条(甲)在本法颁布之日起的三年时间,1961年的援外法第231条未标明的第二段中的第二款关于人口平均收入为一千美元的限制规定,不应使海外私人投资公司就有关在台湾的投资项目确定是否需要提供保险、再保险、贷款或保证的活动受到限制。
(乙)除本条款(甲)款的规定外,海外私人投资公司对在台湾的投资项目提供保险、再保险、贷款或保证外,应采用适用于世界其他地方的同样标准。
美国在台湾协会
第6条(甲)总统或美国政府的任何机构同台湾进行的计划、交易和其他往来,应按照总统所指示的方式和范围,或者通过(一)美国在台湾协会(以下简称“协会”)———按照哥伦比亚特区法律注册的非营利性团体,或(二)总统可能指定的类似的继承的非政府实体,去办理和进行。
(乙)凡当美国法律授权或要求依照美国法律,总统或美国政府的任何机构商定、履行、实行或保持有关台湾的协定或交易时,此种协定或交易的商定、履行和实施应遵照总统指示的方式和范围由协会或通过协会进行。
(丙)凡哥伦比亚特区的或该协会在该处注册或经营的州或州属行政分区的任何法律、规章、条例或法令妨碍或以其他形式干涉该协会按照本法履行职责时,应认为本法优先于这种法律、规章、条例或法令。
协会对在台美国公民提供的服务
第7条(甲)协会得授权其在台湾的任何雇员,,
(一)办理或接受任何人的宣誓、证词、誓词或作证书,并履行法律所要求或授权任何公证人在美国境内能履行的任何公证手续;
(二)担任已死亡的美国公民的私人财产的临时保管人;
(三)从事其他行为来协助和保护美国人的利益,如总统指定的美国法律所授权的在美国之外为领事目的而从事的行为。
(乙)根据本条授权的协会雇员所从事的行为在美国国内应是有效的,并具有同等效力,如同按照美国法
律授权从事这些行为的任何其他人所做的一样。
协会的免税地位
第8条(甲)协会及其财产和收入在现在或今后都免予向合众国纳税(但本法第十一条(甲)(三)款所要求的根据与联邦保险拨款法有关的1954年国内税收法第21章所规定的征税除外),也免于向任何一州或地方税务当局纳税。
(乙)就1954年国内税收法而言,协会应被视作该法第170条(乙)(一)(子)、第170条(丙)、第2055条(甲)、第2106条(甲)(二)(子)、第2522条(甲)和第2522条(乙)中所描述的那种组织。
向协会提供资产和服务以及自协会获取服务
第9条(甲)兹授权美国政府的任何机构,按照总统可能提出的条件,向协会出售、借贷或出租资产(包括其中的利益),并为协会的工作提供行政和技术支援与服务。偿付给本款上述机构的费用应归入该机构当前可使用的拨款之内。
(乙)兹授权美国政府的任何机构,按照总统可能提出的条件,获得和接受协会的服务。凡总统断定这些机构获取协会的服务有助于实现本法宗旨时,获得此项服务,可不顾及总统以行政命令规定的通常适用于这些机构获取服务时的那些法律。
(丙)凡根据本法为协会提供款项的美国政府任何机构应同协会作出安排,使美国总审计长能够检查协会的帐目和记录,并有机会对协会业务开支进行审计。
台湾机构
第10条(甲)总统或美国政府任何机构经美国法律授权或要求依照法律向台湾提供或接受台湾的任何工作通讯、保证、许诺或其他行动时,此等行动应按照总统指示的方式和范围提供给台湾设立的一个机构,或从这样的机构接受,这种机构须经总统断定按台湾人民实行的法律具有必要的权力代表台湾按照本法提供保证和采取其他行动。
(乙)请总统为台湾设立的机构提供与1979年1月1日以前被承认为中华民国的台湾治理当局在美国曾开办的机构的数目相同的办事处和人员。
(丙)在台湾给予协会及其有关人员类似的特权与豁免时,兹授权总统对台湾机构及其有关人员给予为有效执行其职务所必需的特权和豁免(须附以适当的条件和义务)。
受雇于协会的政府人员的分离
第11条(甲)(一)按照总统指示的条件,美国政府任何机构得将其官员或雇员之受雇于协会者在一特定时间内从政府公职中分离出去。
(二)根据(一)款因受雇于协会而脱离原机构的任何官员和雇员,有权在受雇期结束时重返原机构(或继承机构)担任适当职务,并享有如同未脱离一般的相应权利、特权和福利,但须服从总统可能规定的期限和其他条件。
(三)有权根据(二)款重返原机构复职的官员或雇员,在继续受雇于协会且服务无中断时,应继续参加该员为协会雇用前所参加的福利计划。包括因公死亡、受伤或生病的赔偿抚恤,健康及人寿保险,年度假、病假及其他法定休假,以及美国法律规定的任何制度下的
退休待遇,但受雇于协会作为参加此类计划的依据的程度,以在受雇于协会期间应为此种参与付出的雇员工资扣除雇主拨款均按时交存于该计划或制度的基金或储蓄所者为限。这类官员或雇员在批准受雇于协会期间,在重返原机构复职以前死亡或退休时,为享受在美国政府
任何机构服务应获得的退休或抚恤福利的目的,应视为担任政府公职中的死亡或自政府公职退休。
(四)在制定本法前,任何获准停薪离职而进入协会工作的美国政府机构的官员或雇员,应在服务期间享受本条所规定的福利。
(乙)为了享受退休和其他福利的目的,在台湾雇用外籍人员的任何美国政府机构得将这些外籍人员连同他们积累的津贴、福利和权利移交给协会而不中断其服务期,包括让他们继续参加美国法律为雇员退休所建立的福利制度,这种制度是这些人员在转移到协会以前就
参加的。但受雇于协会使其能享受退休福利的程度,以在受雇于协会期间应为此种参与付出的雇员工资扣
除和雇主拨款均按时交存于该计划的基金或储蓄所者为限。
(丙)协会的雇员不是合众国的雇员,他们在代表协会的时候,免受美国法规第18号第207条的限制。
(丁)(一)就1954年国内税收法第911条和第913条而言,协会付给它的雇员的款项不应被作为赚得的收入对待。协会雇员得到的款项不应包括在其总收入之内,并免于赋税,如果这笔款项与美国政府的文官和雇员按该法第912条免税的津贴和福利收入的款项相等的话。
(二)除本条(甲)(三)款的规定外,在受协会雇佣期间所作的服务不应构成国内税收法第21章和社会保险法第二号所述的雇佣。
汇报要求
第12条(甲)国务卿应将协会参加为一方的任何协定的文本递交国会。但是如果总统认为,立即将某一项协定公布于众会有损于美国的国家安全,则不应把这样的协定递交国会,而应在适当保密要求下递交参议院外交关系委员会和众议院外交事务委员会,保密要求只有在总统通知时才能解除。
(乙)在(甲)款中所提“协定”一词包括:
(一)协会与台湾治理当局或台湾设立的机构之间缔结的任何协定。
(二)协会与美国政府任何机构之间缔结的任何协定。
(丙)由协会自己或通过它达成或将要达成的协定和交易,需遵守同样的向国会报告、由国会审查和批准的规定和程序,如同这些协定和交易是由协会所代表行事的美国政府机构自己达成或通过它达成的一样。
(丁)从本法生效之日起的两年内,国务卿将每6个月向众议院议长和参议院外交关系委员会递交一份报告,叙述和回顾美国与台湾之间的经济关系,指出对正常商业关系的任何干预。
规章和条例
第13条兹授权总统制订他认为合适的规章和条例,以贯彻本法的宗旨。在本法生效之日起的三年内,应将这些规章和条例迅速递交众议院议长和参议院处交关系委员会。但此种行动并不解除本法所加于协会的责任。
国会的监督
第14条(甲)众议院外交事务委员会和参议院外交关系委员会以及国会其他有关委员会应监督——
(一)本法各项条款的执行情况;
(二)协会的工作程序;
(三)美国和台湾之间继续保持关系的法律和技术
方面;以及
(四)美国有关东亚的安全和合作政策的执行情况。
(乙)上述各委员会应酌情向各自的议院汇报它们监督的结果。
定义
第15条为本法的目的——
(一)“美国法律”一词,包括美国或其任何行政分区的任何法规、规章、条例、法令、命令或法院的判决。
(二)按照上下文的需要,“台湾”一词包括台湾岛和彭湖列岛,这些岛上的居民,依照在这些岛上实施的法律建立或组织的公司、其他实体和协会,以及美国在1979年1月1日前承认为中华民国的台湾治理当局和任何继承的治理当局(包括行政分区、机构和所属
的执行机构)。
拨款的授权
第16条除了为实施本法规定而提供的其他款项以外,兹授权在1980年财政年度拨给国务卿为实施本法规定所必须的款项。这此款项在用尽之前业经授权随时可以提取。
条款的可分离性
第17条如果本法的任何条款或者它对任何人或情况的适用被认为无效,这将不影响本法的其余部分及其
对任何其他人或情况的适用。
生效日期
第18条本法自1979年1月1日起生效。
1979年4月10日批准
范文三:浅谈与台湾关系法
SHANGHAI UNIVERSITY
毕业论文
UNDERGRADUATE THESIS
题 目:
学 院 文学院
专 业 历史系
学 号 05123027
学生姓名 范广寅
指导教师 夏正伟
目录
摘要 ....................................................................................................................................... 3
Abstract ............................................................................................................................... 4
绪论 ....................................................................................................................................... 5
第一章. 中美关系解冻与建交 ........................................................................................ 6
第一节 . 中美关系的解冻 ............................................................................................. 6
第四节 . 《中美上海公报》与正常化进程所面临的困难 ......................................... 8
第五节 . 中美关系正常化的大突破与中美建交 ......................................................... 9
第二章. 《与台湾关系法》 .......................................................................................... 11
第一节. 美国国会对台湾问题的论争 ......................................................................... 11
第二节. 总统的妥协和《与台湾关系法》的出台 ..................................................... 12
第三节. 《与台湾关系法》与《中美建交联合公报》的矛盾 ................................. 14
第四节. 中国对《与台湾关系法》的反应 ................................................................. 15
第五节. 《与台湾关系法》的法律问题 ..................................................................... 16
第三章. 《与台湾关系法》的冷战因素 ...................................................................... 17
第一节. 台湾在冷战中的地理战略位置 ..................................................................... 17
第二节. 美国冷战中的**主义 ................................................................................. 19
第三节. 意识形态宣传的桥头堡 ................................................................................. 21
第四节. 苏联因素 ......................................................................................................... 22
第四章. 结语 .................................................................................................................. 24
第一节. 从博弈论的看《与台湾关系法》出台的合理性 ......................................... 24
第二节. 《与台湾关系法》的历史局限性 ................................................................. 26
致 谢 ............................................................................................................................. 28
参考文献 ................................................................................................................................. 29
从冷战背景看《与台湾关系法》
摘要
《与台湾关系法》(Taiwan Relations Act;缩写:TRA;中国译作“与台湾关系法”)是一部美国现行的国内法案。1979年,美国与台湾当局中华民国政府断交而与中华人民共和国政府关系正常化后,美国国会制定此法并由美国总统签署生效,以规范往后的美台关系。
二十世纪70年代,中国与美国经过主要是尼克松政府和**政府的努力,关系逐渐从冰冻转向缓和,到卡特政府时期正式建交。但是在建交后美国不久,美国就颁布了所谓的《与台湾关系法》。《与台湾关系法》在经过了国会内部的激烈论争和总统的妥协相让后,正式出台。
我们看到,在《与台湾关系法》中有着诸多违背《中美建交公报》的宗旨和精神,这显示出美国在对待台湾问题上的双轨制。同时,该法案也体现出美国在对待国内法和国际法效用时的矛盾。
本文从冷战的角度看《与台湾关系法》。首先是台湾在冷战时期美国在亚太地区战略部署中的重要地位,美国在亚太地区部署岛链,而第一岛链的中间位置正是台湾。其次,美国一贯的**主义思潮,使得美国不可能完全信任中国,而把中国与苏联做类比,认为中国会和苏联一样走扩张主义路线,从产生不信任感。再次,台湾经济的飞速发展,使得其具有意识形态示范作用,在中国的家门口树立一块资本主义形式的榜样,是符合美国战略利益的,我们称之为意识形态宣传的桥头堡。最后,苏联在中美关系的台湾问题中也起了相当大的作用,主要是在中美关系不断改善、中苏关系进一步恶化的情况下,苏联开始与台湾当局秘密接触,企图弃中国而改与台湾合作,这种情况是美国不愿看见的。
关键词:《与台湾关系法》、台湾问题、冷战背景
Abstract
"Taiwan Relations Act" (abbreviation: TRA) is a current U.S. domestic bill. In 1979, the United States severed diplomatic relations with Taiwan and normalize the relations with the PRC Government. Then the U.S. Congress enacted this law, signed by the President, to regulate the future of US-Taiwan relations.
In the 1970s, China and the United States, primarily through the efforts of the Nixon administration, relations gradually shift from frozen to ease. In the Carter administration, these two countries established formal diplomatic relations. Unfortunately, The United States has enacted the so-called "Taiwan Relations Act" just few days later. After the intense debate within the Congress and the compromise of the President, the TRA was formally introduced.
We are not hard to see, there are several articles in violation of the second communiqué. This shows that US had two tracks on the Taiwan issues. It shows the contradiction on the utility of the U.S domestic laws and the international laws as well.
This article is on the view of the Cold War. Firstly, Taiwan was in a very special position of the strategy deployment of U.S. U.S has deployed an island chain on the Asia-Pacific zone and the most important center of the chain is Taiwan. Secondly, the U.S always has a thought of anti-communism. They were of the opinion that China was the same as Russia and all of the communism countries have had the expansionism. So as they would have no possibility to trust us. Thirdly, Taiwan’s economy was developing in a very fast pace. U.S was trying to make it a model and showing the superiority of the capitalism to China. That was confirming to the Benefit of the U.S. We call it as “the propagate bridgehead of the ideology”. Finally, Russia has played a part in the Taiwan issue. Because of the relations of China and U.S had been improved but that of China and Russia were going bad, Russia has had to build a relation with Taiwan. They were trying to abandon China and make some cooperation with Taiwan. Obviously, that was not the situation which U.S wanted to see.
Key words: Taiwan Relations Act; TRA; Cold War; the relation of China and the U.S..
从冷战背景看《与台湾关系法》
绪论
《与台湾关系法》(Taiwan Relations Act;缩写:TRA;中国译作“与台湾关系法”)是一部美国现行的国内法案。1979年,美国与台湾当局中华民国政府断交而与中华人民共和国政府关系正常化后,美国国会制定此法并由美国总统签署生效,以规范往后的美台关系。
在过往的对《与台湾关系法》的研究较多的是从两个方面,其一是在国际关系研究领域的研究,其中以中美关系研究的方向更多;其二是法律研究,主要是从《与台湾关系法》作为国内法而对国际关系产生法律效用是否符合其应有的效用为研究重点。
本文希望从冷战的视角去重新观察《与台湾关系法》,从历史的角度,将其作为国际关系史来研究,而非单纯的国际关系学或者历史学,希望从这个学科交叉的领域中独辟蹊径,发现一些新的视点。
关于国际关系学,过去的研究著作主要有杨奎松老师主编的《冷战时期的中国对外关系》、牛军老师主编的《冷战时期的美苏关系》、陶文钊老师与何兴强老师所著的《中美关系史》、倪世雄老师的《当代西方国际关系理论》和《结交一言重,相期千里至:一个中国学者眼中的中美建交30年》以及李庆余老师的《美国外交史——从独立战争至2004年》等。关于法律学,前人的研究也不在少数,主要有高之国的《从国际法看美国〈与台湾关系法〉》、胡浩的《从法律角度看美国对台政策》等。关于冷战背景,我参考了美国的雷蒙德·基特霍夫所著的《冷战史:遏制与共存备忘录》等。
可以说,《与台湾关系法》所涉及的内容庞杂,而且前人的研究资料丰富,但是我认为或多或少都受到了学科领域的束缚,多数文献都是只在自己的学术范围内进行分析研究,国际关系学的研究较多的是中美双边关系的研究,较多的是横向的分析,而历史学的研究更多地是从中美关系发展脉络来研究,注重纵向联系。国际关系史是个纵向和横向交叉的学术领域,集两家之长,对问题的分析也可以做到比较立体。
本文以此为宗旨,从冷战的背景看《与台湾关系法》,为的是把这个历史事件放到历史的背景下,看冷战这个特殊的时代给予这个特殊的法律怎样的意义。在冷战的背景下我们看到很多只有符合冷战时代特征的事物,比如,美国在冷战时期创造的岛链战略、美国的**思潮、意识形态的对立以及苏联的诸多影响等。通过对这些具有时代特征的事物的分析,我们希望得到一个结论,即是,《与台湾关系法》是在特殊情况下所产生的,不是对所有的全球环境都适用的。今天冷战已经成为历史,那么,这部法律也应该追随冷战的步伐退出历史舞台。
从冷战背景看《与台湾关系法》
绪论
《与台湾关系法》(Taiwan Relations Act;缩写:TRA;中国译作“与台湾关系法”)是一部美国现行的国内法案。1979年,美国与台湾当局中华民国政府断交而与中华人民共和国政府关系正常化后,美国国会制定此法并由美国总统签署生效,以规范往后的美台关系。
在过往的对《与台湾关系法》的研究较多的是从两个方面,其一是在国际关系研究领域的研究,其中以中美关系研究的方向更多;其二是法律研究,主要是从《与台湾关系法》作为国内法而对国际关系产生法律效用是否符合其应有的效用为研究重点。
本文希望从冷战的视角去重新观察《与台湾关系法》,从历史的角度,将其作为国际关系史来研究,而非单纯的国际关系学或者历史学,希望从这个学科交叉的领域中独辟蹊径,发现一些新的视点。
关于国际关系学,过去的研究著作主要有杨奎松老师主编的《冷战时期的中国对外关系》、牛军老师主编的《冷战时期的美苏关系》、陶文钊老师与何兴强老师所著的《中美关系史》、倪世雄老师的《当代西方国际关系理论》和《结交一言重,相期千里至:一个中国学者眼中的中美建交30年》以及李庆余老师的《美国外交史——从独立战争至2004年》等。关于法律学,前人的研究也不在少数,主要有高之国的《从国际法看美国〈与台湾关系法〉》、胡浩的《从法律角度看美国对台政策》等。关于冷战背景,我参考了美国的雷蒙德·基特霍夫所著的《冷战史:遏制与共存备忘录》等。
可以说,《与台湾关系法》所涉及的内容庞杂,而且前人的研究资料丰富,但是我认为或多或少都受到了学科领域的束缚,多数文献都是只在自己的学术范围内进行分析研究,国际关系学的研究较多的是中美双边关系的研究,较多的是横向的分析,而历史学的研究更多地是从中美关系发展脉络来研究,注重纵向联系。国际关系史是个纵向和横向交叉的学术领域,集两家之长,对问题的分析也可以做到比较立体。
本文以此为宗旨,从冷战的背景看《与台湾关系法》,为的是把这个历史事件放到历史的背景下,看冷战这个特殊的时代给予这个特殊的法律怎样的意义。在冷战的背景下我们看到很多只有符合冷战时代特征的事物,比如,美国在冷战时期创造的岛链战略、美国的**思潮、意识形态的对立以及苏联的诸多影响等。通过对这些具有时代特征的事物的分析,我们希望得到一个结论,即是,《与台湾关系法》是在特殊情况下所产生的,不是对所有的全球环境都适用的。今天冷战已经成为历史,那么,这部法律也应该追随冷战的步伐退出历史舞台。
第一章. 中美关系解冻与建交
第一节. 中美关系的解冻
研究《与台湾关系法》要从中美双边关系的发展经过入手。追根溯源,在中国抗日战争时期,中国共产党与中国国民党建立了抗日民族统一战线,击退了日本帝国主义侵略者。在此期间,美国罗斯福政府多次与中国国民党**、宋美龄接触,并与之建立了一定的友谊。而抗战胜利后,又爆发了内战,最终,中国共产党推翻了南京国民政府,于1949年10月1日成立了中华人民共和国,而依仗美国支持的**国民党集团则败走台湾。从此形成了大陆与台湾隔海对峙的状态。
第二次世界大战后,在当时以苏联和美国为首的东西方两大阵营对峙的态势下,美国政府对中国采取的是“扶蒋**”政策。1949年以后,美国对新中国采取了孤立、遏制的政策,并且在朝鲜战争爆发后,其海军第七舰队公然开进了台湾海峡。1954年12月,美国又与台湾当局签订了所谓《共同防御条约》,将台湾置于美国的“保护”之下。台湾问题自此亦成为中美两国间的重大争端。 二十世纪70年代的中国处于一种相对孤立的情境,北方有来自苏联的威胁,东南沿海和南部又有来自美国的威胁,而中国的实力又不足以两线作战,可以说,当时的中国是非常危险的。看起来美国和中国因为意识形态的关系,是不可能缓和的,但是,相比苏联的直接威胁,美国的战略重点并不在中国。两害相权,取其轻者,中国的安全战略必定要按照实际情况作出改变。**把苏联作为中国国家安全的首要威胁,准备从反帝反修转变为集中力量对付苏联。而与苏联的对抗中,美国将会扮演一个非常重要的角色,它是两极中的一极,对整个外交战略的调整起着至关重要的作用,中国为了避免受到前后双重威胁,则必须缓和中美关系,但从当时的条件看,这是相当困难的,也是十分紧急的。
整个外交战略调整中最重要的一环。中美关系必须得到缓和,但是如何缓和,是一个很困难也很紧急的问题。
当时美国深陷越南战争,中国也在大力地援越抗美,中美的矛盾非常尖锐。契机出现在1968年1月美军发动的新春攻势。这次战斗并没有取得成功,但是它所显示的越南共产党的战斗意志和作战能力,以及战争场面的空前激烈和残酷,却极大地动员了美国国内和国际上的反战舆论。1从此,美国对越南北部的轰炸开始逐步降级,直到越美和谈,美国宣布停止轰炸和袭击越南北方。这在很大程度上减轻了中国南方的安全威胁,让中国安全战略得以完成从南向北的转移,也为中国调整对美政策提供了条件。此后,由于华盛顿在考虑结束越战问题时希望中国能够影响越南在谈判中让步,中国知道,此刻对越美和谈的态度将成为中美关系缓和进程中的一个重要筹码。 1 杨奎松主编,《冷战时期的中国对外关系》[M].北京:北京大学出版社,2006年,第166页
我们再来看美国,当美国从越南战争的泥沼中解脱出来时,展现在它面前的是一个多极化的世界。在这个多极化世界中,美国力量削弱,苏联力量显著增长,并登上了全球舞台。美国认为世界上五大力量中心取代了苏美两极的世界,它们是美国、西欧、苏联、中国大陆和日本。2
在冷战之初,即二战结束之时,美国占有明显的战略优势,他们拥有战略空军和导弹核潜艇,扬言可以用这两样杀手锏直接攻击甚至毁灭苏联的城市。而当时的苏联却没有对等的实力,苏联在60年代大规模扩张核军备之前并不具备洲际攻击能力,强大的苏联红军只是地上最强,对美国本土基本没有直接威胁,他们的优势更多地体现在常规军和地区性攻击能力。但是到了70年代,苏联力量迅速成长,特别是现代海军和空军的建设,使得它和美国达到了战略对等,并且具备了向欧亚大陆以外推行扩张主义和霸权主义的能力。
美国前总统尼克松当时有一个绰号叫“冷战骑士”,以**著称,是遏制中国的鼓吹者,作为副总统时,他曾积极地支持艾森豪威尔政府在两次海峡危机中采取的战争边缘政策。但他同时也是一个现实主义的人。到了60年代末,美国已经没有能力同时反对中苏两个共产主义庞然大国,苏联已经成为超级大国,中国也树立了其国际地位。尼克松认为美国更灵活的政策是形成“某种稳定秩序的概念”,而“稳定总是和均势并存的”,也就是以均势保持稳定。这样,面对现实与恢复均势就成为了美国外交新布局的指导思想。3尼克松的均势外交思想,在中美苏台四方关系中,就包括了美苏两极均势、中苏边境冲突均势、海峡两岸均势等。这种均势外交指导思想直接主导了70年代的国际关系。
尼克松在总统生涯的开始阶段并没有意识到中苏矛盾,并且仍然积极****,直到出任总统6个月以后,终于开始意识到中苏关系的恶化程度之深,以及苏联扩张威胁之大。他同时意识到,苏联对美国的利害关系远远地大于中国的。尼克松确信,在中苏军事冲突中,苏联是侵略者。因此,他开始考虑利用中苏之间的矛盾来对付苏联,其“联华遏苏”的战略构想逐步成型。
由此,美国对中国的关系上开始采用一系列主动的表示。1970年,尼克松宣布美国战略基础从打“两个半战争”转变为打“一个半战争”。4尼克松还将第七舰队的军事行动仅限制在台湾海峡内,放松了对中国的贸易限制,撤消了美国人在中国的旅行限制。这是向中国发出的信号,意在表明美国希望不再与中国对立,缓和中美关系,集中力量对付苏联。
美国的战略目标与中国不谋而合,但是中国却在为越南战争中的立场感到尴尬。在1970年末,美国又一次升级了越南战场的战争级别时,中国发表声明一边谴责美国的军事冒险活动,表明将不惜与美国一战来支持印支三国人民的立场,重提武力解决台湾问题的承诺,一边为继续打开中美关系留有余地。1971年2月,乔冠华在挪威驻华大使的谈话中表示特别希望与基辛格会晤。 2 李庆余:《美国外交史——从独立战争至2004年》[M].山东:山东画报出版社,2008年,第274页 3 《美国外交史——从独立战争至2004年》, 第276页
4 注:两个半战争指美国准备好在欧洲同苏联、在东亚同中国打两场大战(两个战争),并灵活对付第三世界的紧急情况(半个战争),《美国外交史——从独立战争至2004年》,第298页
尼克松在接收到中国方面的讯号以后,在一份对外政策报告中说:“美国准备看到中华人民共和国在国际大家庭中起建设性作用。”这是美国官方文件中第一次称“中华人民共和国”。5此后不久,**便亲自导演了一场所谓的“乒乓外交”,轰动了全世界。4月,**间接向尼克松发出邀请,尼克松转达了亲自访华的口信,并提议由基辛格博士作为特使先行秘密访华来举行预备会议。中美关系有了突破性进展。
第二节. 《中美上海公报》与正常化进程所面临的困难 1972年2月21日至28日,这一周被尼克松描绘成“改变世界的一周”。尼克松与**进行了一次“认真而坦率”的会谈。27日,双方发表了一份冗长的联合公报,即上海公报。公报声明:
“台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题。”
美国“确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间,它将随着这个地区紧张局势的缓和而减少它在台湾的武装力量和军事设施。”
“双方同意,扩大两国人民之间的了解是可取的。为此目的,他们就科学、技术、文化、体育和新闻等方面的具体领域进行了讨论,在这些领域中进行人民之间的联系和交流是互相有利的。双方各自承诺对进一步发展这种联系的交流提供便利。”
“双方把双边贸易看成是另一个可以带来互利的领域,并一致认为平等互利的经济关系是符合两国人民的利益的。他们同意为逐步发展两国间的贸易提供便利。”
“双方同意,他们将通过不同渠道保持接触,包括不定期地派遣美国高级代表前来北京,就促成两国关系正常化进行具体磋商并继续就共同关心的问题交换意见。”
“双方希望,这次访问的成果将为两国关系开辟新的前景。”6以上海公报为转折点,结束了中美长达22年遏制与反遏制的隔绝与对抗关系,开始了中美关系正常化的进程。尽管中美双方都有加速中美关系正常化进程的愿望,但客观上的实际情况确实非常缓慢。其中台湾问题是阻挠中美关系正常化的主要原因。美国总是脚踏两只船,不愿意放弃老朋友。从1972年2月尼克松访华到他1974年8月辞去总统职务为止,尼克松政府在不同场合保证美国继续履行其对台湾的安全义务总共达到52次之多。7恰如苏联所认为的那样,美国不会支持台湾反攻大陆,但想要台湾和中共保持和平。保持当下的均势是美国最愿意看到的,也是最符合美国利益的。由于中国的慢慢壮大,美国也不断从军事上加强台湾的军事力量以保持中国和台湾的武力均衡。这使得中国极为不满,认为这说明美国任要把5 注:美国同时表示不放弃对中华民国的义务。
6 摘自:《中美联合公报(上海公报)》
7 陶文钊、何兴强,《中美关系史》[M].北京:中国社会科学出版社,2009年,第232页
美台外交关系维持下去。
同时,尼克松作为一个现实主义者,不会把筹码只压在中国身上,毕竟冷战的主角是美苏争霸。尼克松更希望同苏联保持均势,因此,美国在寻求中美关系正常化的同时,也在与苏联缓和关系。这在中国看来,美国是摇摆不定的,而事实上,在美国看来,对华关系也是为美苏争霸中对苏政策服务的。1972年5月,尼克松在访问中国后3个月即访问苏联,与苏联达成了《限制反弹道导弹防卫系统条约》和《关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》,双方冻结了各自可以拥有的洲际弹道导弹和潜艇发射导弹的数目,开始了美苏关系缓和的时期。8这种缓和,相比中美之间的正常化进程更具有实际意义,对美国也更具有现实的战略意义。中美和解是由美苏冲突而起的,如今美苏缓和,使得中美关系正常化不再那么紧迫,所以,这在一定程度上滞缓了中美关系正常化的进程。
还有一个因素,即是尼克松本人深陷“水门事件”,他为了掩盖真相,保住总统职位花费了大量的精力。可以想象,在这种情况下,即使他想推动中美关系正常化的进程也是不太可能的。
当时的中国也陷入了**大乱之中,外交虽有**主管,也逃不过**的大潮,四人帮不断攻击**,使得中国的外交环境再次恶化,中国对美政策的回旋余地越来越小。
1974年,尼克松因为“水门事件”下台,福特总统继任。当时的美国,受到越战失败和水门事件的双重打击,大大削弱了总统的权利,可以说,福特政府本身是一个过渡性的政府,对于中美关系正常化这样在美国国内政治中都有争议的问题,福特不敢有所作为。而他本人也并不如尼克松那样精通外交和安全事务,更缺乏直接从事国际事务的经验,这使得福特政府时期中美关系一度停滞不前。
第三节. 中美关系正常化的大突破与中美建交
1977年,吉米·卡特出任美国第39任总统,卡特政府中的两名外交重臣:国务卿万斯和国家安全事务助理布热津斯基是中美关系的主要操刀者。在中美关系正常化进程上,两人存在着不同的分歧,布热津斯基认为应该加速中美关系正常化,因为美苏缓和停滞不前,甚至有可能恶化而引起新一轮冲突,而中美关系是符合美国利益的;而万斯认为,要改善美国的战略地位,对苏关系是最重要的,中美关系可以保持现状。卡特本人相信能与苏联进一步缓和,并且走向和平,但是他受到万斯的影响较多,因此,卡特到了7月份,开始在对华政策上有了比较积极的主张,卡特表示非常愿意实现中美关系正常化,并且准备好面对来自国会对放弃台湾的批评。这是相当困难的,一方面,卡特认为中美关系正常化利大于弊,对苏联的缓和不一定能达到尼克松政府的期望,而对中国的关系正常化可以更加有效地牵制苏联,另一方面,来自国会的压力相当大,国会认为放弃台湾会影响到美国战略和经济的实际利益,更会使得美国背上背信弃义的罪名。最终卡8 《中美关系史》, 第233页
特表示在台湾问题上需要一些政治上的掩饰,比如需要对和平解决台湾问题做出一些承诺,美国在与台湾脱离防御条约关系之后也将向台湾出售武器。
一名极右的参议员高华德公开表示,美国与台湾断交将使得美国蒙受耻辱,如果卡特冒险与台湾终止防御条约关系,他将可能被弹劾。国会的压力不断上升,卡特对此开始举棋不定,于是派万斯访华进行一次试探性的行动。
在这次试探性的访华中,万斯说,只要双方能寻求一个基础,不致危害中国人自己和平解决台湾问题的前景,总统就准备实现美中关系正常化。《上海公报》承认只有一个中国,据此,我们准备承认中华人民共和国是唯一合法政府,美台防御条约即将“终止”,届时,美国将从台湾撤走全部军事力量和设施,但美国政府人员必须根据非官方的安排留在台湾,他们不具备外交人员的性质,也没有国旗和政府印鉴等大使馆的特征或权利。他还说,美国政府将在适当时候发表申明,重申美国关心并有兴趣使中国人自己和平解决台湾问题,希望中国政府不要发表反对美国声明的声明,不要强调武力解决台湾问题。9万斯的方案与**的想法有些出入,**对此回复时提出了著名的建交三原则,即废约、撤军、断交。简简单单的六个字概括了中国的立场,即是彻底地与台湾当局切断一切官方关系,台湾问题是中国的内政问题,必须由中国人民自己解决,不希望美国牵涉进来。
这次对话得中美关系正常化的进程似乎陷入了僵局。双方都有自己必须坚持的东西,都是不可能让步的。但是到了1978年,这一僵局有所突破。美苏关系突然恶化,苏联并没有因为美国的示好而停止扩张,甚至变本加厉地在第三世界推行扩张主义,而美国在苏联推行人权外交也使得苏联大为不满。美苏关系的重新紧张使得美国重新意识到中美关系正常化的紧迫性。
同时,中苏关系也面临更加恶化的情形,苏联开始在中苏边境部署先进武器。中国对苏联对第三世界的政策感到担心。苏联在印支地区的扩张使得越南出现了大规模的**排华情绪,造成中国西南边境安全也面临着巨大的考验。
中美双方又再一次在苏联的威胁下走到了一起。5月,布热津斯基访华,与**会面。这一次的访问中,布热津斯基表示,美国愿意接受**的建交三原则,这使得中美关系正常化进程突破了原先的瓶颈,突破了从1973年以来5年的原地踏步,正常化由此进入了实施阶段。
1978年12月15日,中美发表第二份联合公报,即《中美建交联合公报》。公报宣布,两国自1979年1月1日起相互承认并正式建立外交关系。同日,两国政府分别发表建交声明。中国政府声明赞扬中美建交是两国关系中的历史性事件。卡特总统则在全国电视讲话中指出,《建交公报》是一个“历史性协议”,中美建交“不仅符合美中两国人民的长远利益,而且符合世界各国人民的长远利益”。
1979年元旦,中美两国正式建交。 9 《中美关系史》, 第239页
第二章. 《与台湾关系法》
中美建交不久,美国国会竟通过了所谓《与台湾关系法》,并经卡特总统签署生效。《与台湾关系法》以美国国内立法的形式,做出了许多违反中美建交公报和国际法原则的规定。美国政府根据这个关系法,继续向台湾出售武器和干涉中国内政。该法从生效至今一直持续影响着中美关系中最核心、最敏感、最要害、最关键也是最危险的台湾问题。
台湾问题是中美关系正常化和建交的谈判过程中被重点争夺的砝码,正是因为双方对该问题的初步共识让两国的关系趋于正常化以建交,也是因为对该问题的争执让两国关系始终不能快速地前进。而《与台湾关系法》正是处于该问题的风暴之眼。
第一节. 美国国会对台湾问题的论争
中美建交的过程表明,虽然卡特政府决心实现正常化,但美国两党各派都不主张放弃台湾,千方百计维持美国对台湾的控制。其过程是瞒着美国国会和台湾当局的。这使得卡特政府在中美关系正常化的谈判具有相当的戏剧性,除了卡特总统、布热津斯基等,只有少数人知道谈判最后几天的进展情况。因此,在《建交公报》宣布以后,卡特政府又不得不出面摆平国会的反对和台湾当局的恐慌。 在1978年12月13日(中美建交公报发表前两天)美国政府向台湾保证:
1.台湾拥有“国际身份”;2.美国不承认中国对台湾拥有主权;3.继续同台湾发展除外交以外的全面关系;4.美台关系的基础将另外立法,替代美台共同防御条约(原《美中共同防御条约》);5.以新的交流形式取代原有代表机构。
1978年12月30日,卡特签署一项行政命令,要求“美国和台湾之间现有的、有效的国际协议和决议将继续有效,各部门和机构从1979年1月1日起将根据它们的条款和恰当地通过那个机构(美国在台协会)贯彻和履行它们”,“凡美国法律、规章和政令涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体,各部门和机构在解释那些名词和执行这些法律和命令时都应该包括台湾在内”。
卡特总统宣布中美建交两个半小时候,布热津斯基就发表电视讲话,强调“我们并没有放弃台湾”不久,卡特也在电视上明确地讲:当共同防御条约失效后要向台湾出售防御性武器。
1979年1月16日,美国国务院成立了“美国在台协会”(AIT)。AIT是非营利、非官方的机构,但实际上受国务院负责亚太事务副国务卿领导,其工作人员基本上是职业外交官和有关政府工作人员。台湾方面也于2月15日相应成立了“北美事务协调委员会”,该委员会驻华盛顿办事处的工作人员实际上是原台湾“驻美大使馆”的老人马,分布在全美的八个分处即是原“总领事馆”。 在国会,亲台保守势力是一股重要的政治力量,他们利用国会的立法权和其它有利条件,在台湾问题上掀起阵阵**浪潮,力图阻止中美关系的发展。民主、
共和两党中的大多数议员虽然并不反对中美建交,也未公开正面反对美台关系转变为非官方性质,但他们坚决反对牺牲美台关系来发展美中关系。以这两部分力量为代表,国会与政府就美台未来关系展开了论争。论争主要集中在让步问题、安全条款问题和“非官方关系”问题上。
国会中的亲台派围绕让步问题进行的攻击对卡特政府进行了抨击,认为在建交谈判中,美国丢失了它本来可以获取的实际利益。他们认为中国无论在抗苏战略全局上还是在实现四化方面都更有求于美国,凭借这种有利地位,美国本可以在双边关系特别是在台湾问题上迫使中国付出代价,以接受美国的更多要求。而卡特除了接受中国三原则以外,更同意停止对台军售。这是不必要的让步。他们指出,尼克松政府在《上海公报》中仅承认一个中国的现实,并不准备承认两岸之间谁是更有法律地位的一方,而卡特与中国的《建交公报》中,却把话说死了,几乎等于“承认台湾是是中国一个叛乱的行省”,而要求国会在职权范围内帮助确立美国对台政策,修复美台关系,以挽回“损失”。可见,国会虽然反对承认中华人民共和国为中国唯一合法政府,但好在并不反对中美建交。参院外委会成员雅可布·贾维茨在国会辩论时就别有用心地说,“当我们尝试与中国发展某种更好、更正常的关系时,直截了当是可行的”,但有时也需要“不那么直截了当”,“当大家都心照不宣时,为什么一定要把问题捅开来呢?”10贾维茨这番话,道出了美国既需要制造一种承认事实上存在两个政府的局面,又不得不佯装不是真正地以法人地位同台湾打交道而已。
安全条款的问题上,卡特政府在对华政策的考虑上始终是矛盾的。一方面要防止恢复“共同防御条约”或使用类似意义的措辞,国会为了维持这一政策界限,甚至不惜恫吓使用总统否决权。另一方面,又要寻找一种类似“共同防御条约”的代替物,从法律上确定与台湾的安全关系。这种安全关系既要避免美国在军事上承担过多的义务,冒卷入战争的危险,又要利用卷入的可能来保持干涉台湾问题的权利。这是因为卡特政府既把中国当作战略合作伙伴,又把我国当作潜在敌手,所以在发展中美关系的同时,试图保持美台实质关系以牵制我国,又希望消除我国对美国执行“两个中国”政策的怀疑。
“非官方关系”问题上,国会亲台势力中的新老保守派在国会辩论中,强调保持美台官方关系的利益,超过发展中美关系的利益。
第二节. 总统的妥协和《与台湾关系法》的出台
1979年1月26日,美国国务院根据卡特的旨意,向国会提交了一份关于美台“断交”后的关系准则法案即《台湾授权法案》,正式保证美国“不会抛弃”台湾,将台湾与“国家”相提并论。但是,美国国会对此并不满意。2月5日开始,美参、众两院举行该法案的听证会并为此展开了激烈的辩论,参、众两院共10 周忠菲:《〈与台湾关系法〉产生过程的论争及其实质》[J]《台湾研究集刊》,1993年,第2期,第15页
提出一百三十五件“修正”提案,该法案的名称也在审议过程中改成了《与台湾关系法》,在经过两个多月的讨论、并经两院分别商议以及与政府密切会商后,形成了《与台湾关系法》的最后文本。
不难发现,卡特总统面对国会的责难是很矛盾的,一方面已经答应了中国建交的相关事宜,另一方面却又很难摆平国会参众两院。那是什么原因促使卡特总统同意了该法案的出台的呢?
虽然总统拥有外交实权,但若要维持一项不受国会认可的外交政策却极其困难。自从水门事件以来,总统的权利开始被削弱,国会在一定范围内得到权利的增长,这被称为“国会复兴”。总统在一些时候不能再和罗斯福时期那样一言九鼎。但同时,“国会复兴”的展开也并没有使得总统很难堪,虽然总统的权利有一定的削弱,但总的来说,三权分立的状态在这一时期得到加强,总统与国会的互相牵制、互动和妥协的形态得到稳固,这成为《与台湾关系法》出台的动因。
卡特向国会妥协,主要是因为国会对他的批评和抨击不断扩散,已经上升到对其外交战略和外交能力的怀疑。有议员指出,尽管总统对尼克松一直吹毛求疵,却和他一样打中国牌,况且还缺乏尼克松和基辛格的谈判技巧。总统在与北京谈判时,中越开战在即,而越南刚刚与莫斯科缔结防卫协定,因而中方在谈判中没有讨价还价的余地,总统却没能得到中方不对台湾使用武力的保证。有议员怀疑打中国牌是否明智,认为苏联拥有足以毁灭美国的核力量,而中国没有,最起码应该在两个共产党大国间保持平衡,倒向中国一方是冒险的,甚至是愚蠢的。还有议员抨击总统的外交政策“软弱而混乱”,怀疑他缺乏制定外交政策的能力。甚至连总统那句一不留神被三大电视网传遍全国的自言自语也成为攻击对象——认为它表明卡特之所以决定与中国建交,只是为谋求连任而沽名钓誉。在总统几遭国会“群起而攻之”的处境下,签署法案显然有利于平息对他的不利批评。
此外,当时在国务院和国家安全委员会的高级官员中,对待《与台湾关系法》有两种态度:有人建议总统行使否决权,认为中方不会接受另一个美台新防御条约,如果签署法案,中美关系将受到彻底破坏;另一种观点认为,中国正在与越南为敌,此时非常看中美国的价值,因此签署法案不会对中美关系构成根本和长久的损害,而美国在台湾的贸易和投资利益巨大,处理双方间复杂的关系必须有法律依据。考虑到国会以压倒性多数通过法案,若行使否决权,很可能冒被推翻之险,卡特最终勉强地签署了法案。
3月28日和29日,众参两院分别以339:50和85:4票的绝对多数通过该法。
卡特总统于4月10日签署并公布了《与台湾关系法》,该法具有溯及既往的效力即可追溯至同年的元月1日。此后,自卡特政府起,里根政府、布什政府和克林顿政府、小布什政府、奥巴马政府三十多年来即根据该法,坚持台湾为一事实上的政府,即“独立的政治实体”。
第三节. 《与台湾关系法》与《中美建交联合公报》的矛盾 《与台湾关系法》的出台与《中美建交联合公报》有着诸多矛盾的地方,甚至可以说是美国对华关系的一种倒退。在分析比对了两个文件的原文后,我们不难看出美国用意何在。
第一,对美国与台湾关系界定的分歧。《中美建交公报》承诺:“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内,美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。而在《与台湾关系法》中称:“授权继续维持美国人民及台湾人民间的商务、文化及其它各种关系,以促进美国外交政策的推行。(Sec.2.a.2)”及“维持及促进美国人民与台湾之人民间广泛、密切及友好的商务、文化及其它各种关系(Sec.2.b.1)”。《中美建交公报》中强调的非官方关系是被允许的,而《与台湾关系法》中的两次提出“其他各种关系”,并没有强调非官方,这表明在美国的心目中,“台湾人民”与“中国大陆人民”是彼此“独立存在”的,分属于一个中国之内的两个政府所管辖;表明美国人民与台湾人民的关系,和美国人民与中国大陆人民的关系是两套国际关系,不相混淆。同时表现出美国在台湾关系中有所保留,并不完全接受中方的要求,提出模糊关系,是为了掩盖其希望继续保持部分官方关系的想法。
第二,对台湾的国际地位的分歧。美国在《中美建交公报》中承诺:“承认中国的立场,即只有一个中国,台湾是中国的一部分”。但是《与台湾关系法》中则称:(注:该法案第四条规定了台湾的国际地位)“缺乏外交关系或承认将不影向美国法律对台湾的适用,美国法律将继续对台湾适用,就像1979年1月1日之前,美国法律对台湾适用的情形一样。(Sec.4.a)”;“当美国法律中提及外国、外国政府或类似实体、或与之有关之时,这些字样应包括台湾在内,而且这些法律应对台湾适用(Sec.4.b.1)”。先前在《中美建交公报》中提到的说法是符合中国利益的,而《与台湾关系法》中,这些规定实际上把台湾在美国适用法律时的地位与一个主权国家没有两样。这一分歧直接导致了台湾在后来三十年中的国际地位,它处于一个主权国家与国家属地之间的真空地带。它不是主权国家,但享受主权国家的部分待遇,但又和流亡政府有很大的区别。
第三,台湾问题解决方式的分歧。关于“台湾问题”,《中美建交公报》的提法是:“美国继续关心台湾的和平解决,并期望台湾问题将由中国人民自己和平地加以解决”。在《与台湾关系法》中,美国称:“任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举 -- 包括使用经济抵制及禁运手段在内,将被视为对西太平洋地区和平及安定的威胁,而为美国所严重关切(Sec.2.a.4)”及“提供防御性武器给台湾人民(Sec2.a.5)”;“美国总统和国会将依据他们对台湾防卫需要的判断,遵照法定程序,来决定提供上述防卫物资及服务的种类及数量。对台湾防卫需要的判断应包括美国军事当局向总统及国会提供建议时的检讨报告。(Sec.3.b)”。美国先是希望由中国自己解决,而后又提出在一定条件下会进行必要的干涉,这个分歧是中美台湾问题的根源。中国一直认为台湾问题为中国的内政,国家内政不容第
三方干涉,而美国却以世界警察的姿态表示为了西太平洋的和平安定,有必要保持武力上的均势。这一分歧也为后来的台湾军售问题埋下了伏笔,成为美国对台军售的国内法律依据。
此外,它从几个方面强调了对台湾利益的保护:
关于台湾的经济稳定与发展。法案允许美国政府海外私人投资公司继续向在台湾投资的美国商人提供优惠保险、贷款和信用担保,尽管台湾的人均收入已经超过了1000美元的限制性规定。法案还声明,行政当局对中华人民共和国的外交承认,不能被用作任何国际组织和国际金融机构排除或开除台湾会员资格的理由。
关于台湾的人权。法案声称,“本法中任何条款都不应违背美国对人权的关心,特别是对大约1800万全体台湾居民的人权的关心。兹重申,维护并促进全体台湾人民的人权是美国的目标。”有学者分析说,这一人权条款与维护台湾安全的条款列在法案的同一部分,很可能表明美国的意图是通过保卫台湾的人权来实现其安全,也就是说,要保护台湾人民选择自己未来的权力。提出这一人权条款的参议员克莱博·佩尔(Claiborne Pell)的话证实了这一分析,他认为统一大陆与台湾的努力“应该得到双方的认可”。也有分析认为人权条款反映的是美国对台湾的民主化和政治发展的关注。11
《与台湾关系法》对台湾利益的强调使它在事实上维持了美台以前的所有实质性关系。“它将安全承诺给予了一个已经不被承认的政府和国家。?武器将被继续出售给中华民国,这必然意味着美国与中华民国密切的军事联系的继续。双方所创造出来的组织机构除了名称以外,实际操作同大使馆和领事馆一样,它们甚至可以代表双方政府谈判和签署条约。法案和它创造的关系模式在国际关系中是绝对没有先例的。”12
第四节. 中国对《与台湾关系法》的反应
台湾问题属于中国内政,而美国却制定《与台湾关系法》,把中国内政问题定义为美国国内法的主题,与《上海公报》和《建交公报》的基本原则和精神是背道而驰的。美国在台湾问题上的纠结,使得刚刚拨开浓雾的中美关系又再一次蒙上了一层阴影。
中国政府密切关注着《与台湾关系法》的立法过程。对已这样一个严重损害中美关系正常化的基础、违反建交公报的法律,中国政府当然表示十分气愤。
中国外长黄华会见美国大使伍德科克时说,这“实质上是企图在某种程度上保持美蒋《共同防御条约》,继续干涉中国内政”。
**对来访的美国参议员丘多说:“中美关系正常化的政治基础就是只有一个中国,现在这个基础受了干扰,中国对美国国会通过的《与台湾关系法》是11 徐红艳:《美国国会与中美关系(1949—1979)——案例研究》[D]上海:复旦大学,2003年,第74页 12 《美国国会与中美关系(1949—1979)——案例研究》,第74页
不满意的??这个法案损害了中美关系正常化的政治基础。”
**又在中国外交部向美国政府抗议照会上指出:“在卡特执政的后期,美国国会通过了《与台湾关系法》,这就变成了中美关系的一个很大的障碍。”同时,他还尖锐地指出:“在中美关系上始终存在一片乌云,这就是美国单方面指定的、严重违背中美建交原则的《与台湾关系法》,希望美国能正视这个问题。”他甚至还说道这样的程度:“《与台湾关系法》还是杜勒斯主义的产物。美国人可能感到这不是一件了不起的事情,但是中国人的看法就不同了。在中国人看来,这不是在干涉中国内政么?美国的议会通过一个什么法来强加给中国人民,这是什么主义?”
可见,在中国的角度,是断然不能接受的,对中国而言,美国一边签署建交公报,一边密谋《与台湾关系法》是一种出尔反尔,表里不一,甚至背信弃义的行为。
面对中国政府的一再抗议,美国政府于7月6日复照说,美国将遵守两国建交时达成的各项谅解,“国会最后通过的美台关系法并不是在每一个细节上都符合政府的意愿,但它为总统提供了充分的酌情处理的权力,使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律。”
第五节. 《与台湾关系法》的法律问题
《与台湾关系法》的出台说明了美国可以改变与台湾关系的形式,但不能改变与台湾关系的实质。这部作为美台新关系的法律文本从实质上看是美台间旧有关系的延续。就连美国参议院的报告都认为,该法已具有非常接近共同防御条约的性质。13
《与台湾关系法》作为美国的一部国内法案,其地位应该是低于《建交公报》这一国际公报的,但事实上,这部国内法的实际效力却高于国际法。关于这点,国内有多位专家进行过研究。卡特在决定与中国建交时,仍坚持美国不可放弃对台湾的利益所负的义务。可见,在美国政府看来与中华人民共和国改善关系同与台湾当局保持关系是并行不悖的。《与台湾关系法》就是在这样的前提下产生。
严格说,《中美建交公报》只是改变了美国与台湾关系的形式,而《与台湾关系法》保留了美台关系的实质,这就是继续将台湾以“国家”的地位来对待。**曾一针见血地指出:《与台湾关系法》的最本质的一个问题,就是“实际上不承认只有一个中国”。美国政府反复强调该法与《中美建交公报》并无矛盾之处,还就个别条款作了解释,但是稍作分析就能看出这些解释处处站不住脚。以美国对台军售为例,美国的解释是“在‘共同防御条约’于1979年12月31日期满后,我们将向台湾出售经过仔细选择的、数量有限的防御性武器”。但是《与台湾关系法》却笼统地规定“向台湾提供使其保持足够自卫能力所需数量的13 许晶:《〈与台湾关系法〉与〈反分裂国家法〉实质之比较》[J]《两岸关系月刊》1999年,第24期,第112页。
防御物资和防御服务”。尽管这种观点不能为中国政府接受,但从美国政府看来,《与台湾关系法》的确使美国对华政策中的矛盾降低到可以接受和容忍的程度,尤其国会议员更是这样认为。因为该法最终找到了一种妥协方式,处理了相互冲突的国家利益和不同政策之取向,从而最大限度地服务于国家利益。但是从中国政府来讲,《与台湾关系法》是美国长期坚持“双轨制”政策的真实写照,也是美国政府插手台湾问题、干涉中国内政的体现。尽管卡特在其任内低调处理美台政治关系,然而美台经济交往却在断交后继续扩大,军事关系继续存在。
美国对《与台湾关系法》的法律地位是否高于《建交公报》一直是存在争议的,其主要矛盾集中在《建交公报》是否属于国际条约,这一争议虽然一直存在,但并没有影响到美国的实际外交政策,这是因为美国的外交性格一向是国内法高于国际法的实际做法。美国的一切法律与条约都是为自身服务的,只要对美国是有利的,法律地位也是可以颠覆的,当然这也需要一定的技术支持。对美国政府来说,《中美建交公报》和《与台湾关系法》都是服务于美国的国家利益,前者是建立在反苏霸权主义基础之上,后者则建立在美国在台湾的利益之基础上。对于这两者,舍弃任何一方都是美国国家利益之损害。
第三章. 《与台湾关系法》的冷战因素
第一节. 台湾在冷战中的地理战略位置
早在19世纪30年代,就有美国人公开主张控制台湾。当时美国商人伍德这样露骨的说过:“一旦台湾与中国脱离关系,美国可以得到巨大的利益。”1854年,美国东方舰队司令佩里就指出“台湾恰好位于中国主要沿海商港的前面,在海陆军事上处于有利的地位,只要配置一支实力充足的海军,不但足可掩护并控制那些商港,而且可以控制中国东北海面的入口。”可见,美国从很久以前就已经意识到台湾的经济、军事战略地位,并且有意染指。
冷战时期,为了遏制中国、苏联等共产主义国家,美国在亚太地区部署所谓岛链战略。其第一岛链,北起日本群岛、琉球群岛,中接台湾岛,南至菲律宾、大巽他群岛的链形岛屿带。美国人认为,第一岛链的构建可以可以与日本合作,有效地遏止俄罗斯海军走出日本海。以第一岛链为基础,美国又能与日本、韩国、台湾、澳大利亚等国家和地区紧密进行军事合作,以团结这些盟友或者准盟友。第一岛链更具有有效地控制世界上最为繁忙的马六甲海峡、监视朝鲜的政治军事动向、防止日本军国主义抬头等战略作用。而其中最主要的作用是可以有效地遏止中国海军走向太平洋,成为蓝水海军,又可以严密监视中国的各种举动,并且以台湾为筹码与中国大陆进行国际博弈。
可以说美国的亚太地区战略部署都是围绕着岛链战略展开的。除了第一岛链,还有所谓的第二岛链(北起日本群岛,经小笠原诸岛、火山列岛、马里亚纳
群岛、雅浦群岛、帛琉群岛,延至哈马黑拉群岛)和第三岛链(又称太平洋锁链)。太平洋锁链是美国目前在亚洲战略部署的重点,而它所要围困的主要目标就是中国,这条锁链是以太平洋上的第一岛链为基础,东起靠近北极的阿留申群岛,日本群岛,韩国是这条锁链的中心,而台湾岛和关岛则是中轴,其一直延伸至东南亚中南半岛的新加坡、菲律宾群岛以及印度尼西亚等。在第一岛链的“封锁链条”中,最为关键的是台湾岛。它位于第一岛链的中间,具有极特殊的战略地位,掌握了台湾岛就能有效地遏止东海与南海的咽喉战略通道。也有了与“第二岛链”内海域的有利航道及走向远洋的便捷之路。
台湾对于中国的战略意义十分重要,在古代,台湾岛有“七省之藩篱”、“东南之锁钥”之称,是中国东南各省的第一道天然屏障。它南与海南岛相映,形成“双目”,北与舟山群岛呼应,构成“犄角”,以台湾为中心,连接海南岛和舟山群岛这南北两要点,构成一条天然而有力的品字形战略海防线,足以掩护东南沿海省市及该方向的战略纵深。
中国拥有1.8万公里的海岸线,但是,只有台湾是直接面对太平洋的。中古要走向太平洋,台湾是最好的捷径和大门。而大洋战略是近代到现代最主流的战略,从葡萄牙到西班牙,从英国到美国,要成为强国,必然要向海洋发展,而台湾问题的存在使得中国难以向大洋前进。根据《联合国海洋公约》,每一平方公里的小岛,就可能意味着13万平方公里的专属经济区、制空权、制海权,它是中国在未来能否成为一个海洋大国的基础和保证。在经济上,位于我国海岸线中部的台湾海峡,也是我国南北海上交通的要道,是我国“南下之门户”,不仅联系着我国南北两大战略海域南海和东海,而且掌握着我国四分之三的重要贸易航线的南下通道,对我国南北经济的均衡发展、对外贸易与交往的顺利进行有极为重要的意义。如果台湾问题得以很好的解决,其优越的交通和地理状况,不仅将使中国南北海上通路更加宽广和通畅,而且也必将对中国经济的发展提供新的动力。
台湾对美国的远东盟友日本也是一个瓶颈,它的地理位置紧紧地扼住了日本的海上生命线——西太平洋航线的要冲,这对于资源极其贫乏而且极度依赖海洋运输线的日本而言,是相当致命的。日本所需石油的90%都需要从台湾附近运送。另外,二战时,日本也正是控制了台湾之后,南下占领了菲律宾群岛和印尼群岛,建立所谓的大东亚共荣圈,因此台湾也是日本向东南亚扩张的踏脚石。可见台湾对日本的利益关系。
综上所述,台湾的地理位置对中美日三国在政治、经济、军事上的重要性都是不言而喻的。中国的发展需要台湾,美国遏制中国的发展同样需要台湾,而日本则是完全依赖台湾这条海上生命线。美国如果因为与中国建交而放弃台湾,则意味着放弃了其整个亚太地区的岛链战略,岛链将从中间断裂形成缺口,使得美国许多战略构想成为空想,最为关键的是,失去台湾,岛链将无法对中国和苏联等西太平洋沿岸共产主义国家形成包围。如此一来,中国海军将会迅速成为蓝水海军,从而进一步突破岛链进入太平洋,向北威胁到日本和韩国,向南威胁到新加坡、菲律宾,甚至威胁到美国对马六甲海峡的控制地位。同时,苏联的太平洋
舰队也有可能向太平洋渗透,增加对美国的威胁。就当时而言,台湾依然是美国手上的一张牌,虽然与中国建交,但是与美国在整个亚太地区的利益是不能比的,因此美国断然不会轻易放弃台湾。
第二节. 美国冷战中的**主义
**主义是一种政治意识形态,它的特征是在理论上或在实践上反对共产主义意识形态、组织或政府。在冷战时期,它是美国围堵政策的主要部分。
对于中国共产主义的发展历史,美国人并不是很了解,关于中苏交恶的情况,美国虽然有所耳闻,但是也并没有进行过深入调查以了解中苏关系到底恶化到什么样的程度。美国按照自己的思维模式认为中国与苏联一样,是极权的、富有扩张主义的。这和美国对中国的了解不深有关,自从司徒雷登离开中国大陆,中美之间就几乎处于相互隔绝的状态,而美国也把情报力量主要集中在对付苏联身上,因此他们无法真正了解到中国的共产主义发展情况以及中苏关系的变化。美国能够做的只有按照自己的思维方法去猜测。
在美国国内,很多**主义者担心共产主义会在全球取得胜利,并最终对美国政府造成直接的威胁。这种观点导致了多米诺骨牌理论:这个理论认为在任何国家实行共产主义都是不能容忍的,因为它可能引起一系列的连锁反应并最终导致共产主义在全球的胜利。有人担心苏联和中国使用它们的实力以一种新的帝国主义形式强迫其他国家实施共产主义。而客观事实上,苏联确实推翻了周围很多欧洲国家的政权,并为其他国家的共产主义游击队提供秘密援助。这些行动使得一些对共产主义意识形态持同情态度的政治家转而接受一些实用的**主义策略:把反对共产主义意识形态作为限制所谓的苏联帝国膨胀的手段。
随着冷战的全面展开,美国的对华政策具有更浓厚的**色彩,将中国共产党说成是苏联的工具,把中国革命当成是苏联共产主义扩张的一部分。在美国决策者看来,中苏同盟条约的签订表明中国已经成为苏联扩张的工具,要想有效遏制苏联,就必须同时遏制共产党中国。朝鲜战争爆发,美国认为它不是朝鲜内战,而是苏联领导的“国际侵略”。由于中美两国日常生活的经验不断产生分歧,共产主义似乎愈来愈成为一国人民的唯一出路和另一国人民的死敌。哈里·罗西兹克也阐述了相近的观点:在冷战初期世界被一分为二,共产主义世界和自由世界任何国家不是好的就是坏的。准不参加某一方,准就是坏的。14尽管美国与中国实现了关系正常化,并建立了外交关系,但这并不代表其**主义也随之消失,事实上,**主义一直持续影响着美国的对华政策,直到1991年才有所好转。美国一直没有意识到虽然都是共产主义国家,苏联和中国存在着本质的区别和根本利益的不同。
在**主义的驱使下,美国认为,中国的性格与苏联非常相似,**就是中国的斯大林,只要条件允许,中国也会推行扩张主义,以武力攻入台湾,并且14 冉红平:《美国的**主义及其政治文化背景》[D]山西:山西大学,2004年,第10页
在台湾强行实施共产主义。如果这种情况发生,对美国,乃至对整个资本主义阵营的威胁是极大的。也会让美国背上不负责任的罪名,使美国陷于国际舆论批评的焦点。
美国对中国共产主义的猜想是没有根据的,但客观上,这种思潮却广泛地存在于大部分美国人的思维中。这种思潮对《与台湾关系法》的制定起了一些作用,最直接的就是影响就是来自国会。美国国会中有所谓的极端**主义者,他们是**主义在对华问题中的中坚力量。**主义相比**主义更加深入人心,更加广义,因为人数上大大多于**主义者,这些议员容易受到**议员的左右。在面对台湾问题时,**主义者极力的反对,和总统的意见相矛盾的情况下,**主义成为了解决这一争端的决定性因素,因此我们可以看到,在国会表决中,反对中美建交的议员并不多,但是在台湾问题的看法上这些议员就不如中美建交问题上那么统一,**主义者出于对中国极度的不信任,而多数选择支持不放弃台湾。这很大程度上直接影响到了中美关系中台湾问题的进展。
以戈德华特为例,这位在艾森豪威尔时代步入政坛的参议员,在问政之初就有极强的**倾向。他认为共产主义的扩张是自由世界的主要威胁,声言要追查杜鲁门政府抛弃国民党的责任,并对麦卡锡充满景仰和同情。在麦卡锡即将被参院谴责之际,他甚至悄悄潜入麦卡锡因病住院的病房,为其免于非难出谋划策。
此次中美建交公报发表之前,他与另外24名参议员提出一项议案,宣称没有参议院的同意,总统不得单方面终止1954年《美台共同防御条约》或影响条约的合法性。由于该提案在参议院的程序上提得太晚,无法进行表决,最后不了了之。设想该提案获得通过,不仅会明确国会在属于“半阴影区”内的废约权问题上的发言权,还必将给进入最后阶段的中美秘密建交谈判设置巨大障碍。
建交公报发表后,戈德华特称“总统在中国问题上的决定代表了美国历史上总统所采取的最懦弱的行动”。 “如若不制止总统篡夺显然属于立法方面的权力,我们将迅速滑向独裁制。如果总统可以废除我们与台湾签订的条约,将为他及未来总统废除我们国家的每一项条约扫清道路。”15
事实上,戈德华特不过借攻击总统篡权之名行捍卫美台关系之实。他本人与台湾方面私交颇深,美台断交后,沈剑虹在华盛顿的双橡树官邸和马萨诸塞大道上的原大使馆馆舍都移交给了由他担任主席的“自由中国之友协会”。1978年12月29日,沈剑虹即将离开华盛顿之际,戈德华特前往道别,并对闻风而至的记者们说:“今天是美国历史上一个非常悲哀的日子。因为我们的总统采取了不合法的行动,中国大使即将离去。我希望有朝一日,这个行为会被扭转回来”。考虑到“从目前参院外委会成员的组成情况来看”,几乎完全不可能迫使总统改变承认中国的决定,他发誓要采取法律行动,推翻总统终止防御条约的决定。并承诺,“国会能够同意预算拨款的时候,对有关美国与中共事项将非常严格,对提供武器给台湾则将从宽考虑”。16此后,他一方面参与《与台湾关系法》的立法15 《美国国会与中美关系(1949—1979)——案例研究》,第78页
16 《美国国会与中美关系(1949—1979)——案例研究》,第78页
建议,一方面继续状告总统违宪。
第三节. 意识形态宣传的桥头堡
在冷战中,除了军事的对立,意识形态的宣传也是被美苏两国普遍运用的武器之一。尤其是美国最擅长使用这一精神武器,在欧洲通过联邦德国对民主德国,在朝鲜半岛通过韩国对北朝鲜等等,对中国,主要的宣传途径就是台湾,日本和韩国也起着辅助的作用。
美国宣传其意识形态,主要是通过宣传其经济发展水平,和人民生活水平,来突出资本主义社会下的人们生活富足,以此让共产主义国家的人民眼红他们市场经济生活,并从根本上渗透进封闭的意识形态壁垒,从精神上瓦解对手。在冷战时期,美国认识到了台湾对于中国的特殊意义,并着手大力发展台湾的经济。
台湾地理位置的特殊性不仅表现在它的战略意义,它处在东亚和西太平洋地区的中心位置,是西太平洋上的一个重要交通枢纽,是亚太地区的航空运输和海上运输的中心,从俄罗斯远东地区、日本、朝鲜、韩国、中国东部、北部沿海地区等通往东南亚、印度洋、太平洋彼岸,中东、欧洲等地的海上和空中的交通线大多经过台湾海峡。台湾这一优越的交通条件,为台湾发展以对外贸易为主的海岛外向型经济提供了重要基础,为台湾经济的迅速发展提供了重要的保障。
台湾在拥有了得天独厚的地理优势后,美国的帮助使得它发展的更加迅速,在美国,大多数国会议员对台湾的“经济奇迹”颇感兴趣,一方面因为台湾长期以来被视为美国在第三世界鼓励民主、促进自由、培植市场经济制度的成功样板;另一方面,多年来美国对台援助、投资、贷款使得美台经济已经形成了一定程度的相互依存局面。以1978年为例,美台双边贸易额达90亿美元,台湾成为美国的第八大贸易伙伴。美国对台直接投资截至1978年超过50亿美元,IBM、FORD、ITT等大公司都在台湾设有独资或合资企业。美国还是台湾最大的军火供应商,1978年签订的军火供应合同高达85亿美元。双方间有近60项涉及贸易、投资、税收的条约和行政协定指导商业往来。
台湾市场经济的高速发展,与新中国在成立后百废待兴的局面形成了鲜明对比。美国方面很乐意看到这样的情形,他们认为,这样的台湾可以给中国人民一个自己选择的方向。以美国人的思维,他们认为,中国方面的百姓包括官员,可以很清楚地了解到海峡另一边的人民生活情况,究竟是共产主义好,还是资本主义下活的舒坦,中国人可以自己在两者之间做出选择,这是一种没有硝烟的战略,美国在冷战时期用这种方法在好几个国家身上均有成功的案例。他们认为,中国人也不会例外。因此,台湾就被作为其意识形态宣传的桥头堡而存在着。
美国选择台湾而非日、韩,还有一个很重要的原因,即是台湾人民和中国人民的相关度是日本韩国人无法比拟的。虽然地理上这几处都临近中国,但是台湾和中国本是同根生,美国人希望通过台湾告诉中国:同一个民族在不同的意识形态下可以有截然不同的两种生活水平,台湾是美国的朋友,其社会模式是资本主义模式,市场经济使台湾人民生活富足,台湾人可以创造的经济奇迹,你们中国大陆的人民也是可以坐到的,但是前提是停止与资本主义国家作对,放弃共产主义。
台湾蒋氏当局也是积极地配合着美国的这一战略,当然这也是为了配合蒋氏反攻大陆的政策的。**认为在反攻大陆之前需要进行所谓的“心战”。这种
心理上的攻势与美国的意识形态宣传不谋而合,在美国的技术支持和指导下,台湾开始展开对大陆的广播和空飘作业。到了蒋经国时代,海峡两岸的冲突开始趋于平息,但是这种心理战和意识形态的宣传工作并没有减少,反而在“三分军事、七分政治”的口号之下,愈演愈烈。
美国“和平演变”主张的倡导者前美国国务卿杜勒斯就在台湾亲自施放过这种带有宣传任务的空飘气球。一般而言,气球携带最多的是国民党的旗帜标语和传单,标语和传单的内容多是宣传**,或表现国民党在台湾的建设工作,或是对大陆时局的评论。在大陆“三年困难”时期,国民党一方面高喊“反攻大陆”,同时也经常空飘一些食米到大陆,以配合“心战宣传”。1976年,唐山发生大地震,台湾也从金门空飘了大量食米到大陆,同时进行意识形态的宣传。
除了空飘作业之外,广播也是国民党对大陆宣传的重要工具。主要的电台有金门前线电台、“中央电台”和中国广播公司的“自由中国之声”。早年金门前线广播本质上为“对敌喊话”,播报员均为由大陆来台的专业播音员,发音字正腔圆,乍听之下几乎分不出是台湾电台或是大陆电台。至于“中央广播电台”则具有最强的发射功率,电波可以覆盖整个大陆。冷战期间,大陆方面所称的“收听敌台广播”,指的多是“中央广播电台”的广播,其播音员亦模仿大陆电台的腔调,据说是为方便大陆听众偷听,以逃避瞬间的侦查。至于广播的内容,则包罗万象,从时事讲评、宣读国民党当局的文告、到社会新闻等等均有。内容不外是攻击共产党和美化国民党。在那个年代,国共两方面透过广播的“争吵”实际上也是两岸惟一的“对话”形式,是国共内战的某种延续。17
第四节. 苏联因素
在二十世纪60年代,中苏关系走向破裂的同时,苏台之间有过一段秘密联系。当台湾当局得知中苏关系急剧恶化,边境气氛日趋紧张,中国大陆国内又是**大乱,他们认为,反攻大陆的大好时机来到了,他们积极寻求美国的援助,希望能够增加反攻成功的胜算。但是没有想到的是美国却和中国频频地发送友好信号,对他们的反攻大计避而不谈,甚至有意地冷落。这让台湾在失望之余,更希望寻找到新的盟友,而此时的苏联正希望借助台湾来牵制中国。在这种情况下,台湾与苏联开始了秘密的接触。1995年5月21日至25日,台湾《联合报》全文连载了台湾前“新闻局长”魏景蒙日记《王平档案》18。这段报刊文章为我们提供了冷战时期台湾与苏联的关系。
1968年10月,一名持苏联护照且拥有苏联克格勃身份的英国记者维克托·路易斯与台湾驻日本大使馆新闻参赞会面,要求与台湾当局接触。**在得知后权衡再三,同意路易斯秘密访台,并派发了十天的签证。
路易斯在与蒋经国的会晤中表示,苏联希望和台湾建立直接联系,把关系提高到大使级的层次,希望台湾在短期内对大陆采取行动,届时苏联将保持中立,不会援助中共。路易斯到台期间,**始终没有考虑接见他。但对他在他的一言一行甚为关切。 17 徐宗懋:《冷战时期台湾对大陆的空飘与广播》,网络来源
18 注:“王平”是维克托·路易斯的代号
路易斯第一次台湾之行结束返回莫斯科后,由于苏共内部许多人反对,所以联台之事 “曾一再搁置”。这件事也引起了中国大陆的高度关注,1969年3月中苏珍宝岛流血事件发生后,中苏关系骤然紧张。
于是,在这种情况下,苏联又再次希望动用**来牵制大陆。当年5月1日,路易斯向台湾当局提出再次见面的要求。为保密期间,蒋氏父子决定派特使在维也纳见面,并具体商谈苏台合作与如何反攻大陆的事宜。14日晚,维也纳会面中,路代表苏联向台湾保证:“不论由台湾或任何中国之一部发生任何形式之争执,苏联认为是纯为中国之内政,与苏联无关,如形成内战时,苏联决不支持**。”19同时,双方就情报交换、军事合作以及军火交易的问题进行了磋商,并约定下次再谈也可以在维也纳进行。24日,特使赶回台北,立即向蒋氏父子汇报了维也纳之行,表示莫斯科急于进行高层会谈,**兴致勃勃,谈笑风生,对特使的维也纳之行十分满意。
当年9月,**再次希望约见路易斯,地点定在罗马。显然**对苏联是抱有很高的期望的,他没有意识到中苏两国之间关系的复杂性,苏联一边叫嚣着要对中国实施外科手术式的核打击的同时,一边和中国进行边界谈判,意在与中国缓和。苏联和美国一样不愿意两线作战,如果真的与中国爆发大规模冲突,那么就必须防止美国从中渔利,但苏联显然没有这样的底气。**一相情愿地约见苏联特使,是为了了解与苏联合作实施对大陆核打击的可能性和中苏关系现状。9月中旬,**派出特使前往罗马,希望苏方提供武器而由台湾来负责实施摧毁大陆的核武器。但是**的希望落空了,由于中苏边界谈判的缓和,使得中苏矛盾暂时性地平息了,而路易斯也因此放了台湾特使一个鸽子,并没有出现在罗马。
1970年10月,台湾特使与路易斯举行了第二次维也纳密谈,路易斯为去年罗马失约道了歉,并解释说,当时中苏将要在北京进行边界谈判,莫斯科的柯西金等“鸽派”认为,如果晤面,会破坏北京会谈,将是很困窘的事。在上回维也纳会面中,路易斯传话说,莫斯科已经明确地承诺,如果国共交战,他们不会帮助中共。这一次,路易斯说,苏联愿和国民党合作对付大陆。同时强调,美国不会支持台湾反攻大陆,只想要台湾和中共保持和平,而苏联却可帮助台湾“光复大陆”。
中国和美国之间,台湾和苏联之间,都互相有着秘密的外交,这使得原本苏联-中国对抗美国-台湾的格局彻底地被颠覆了,也使得这四方的关系变得更为复杂。
中美关系打破坚冰,走向正常化,令**台湾当局震惊并且恐慌不已。**无奈地表示,从此以后台湾要比以前更依靠自己。而中国在72年与日本邦交正常化,发表联合公报,宣布“日台条约”失效,并与台湾断交。这对风烛残年的**打击无疑是巨大的。
尽管**有意把苏联作为新的合作伙伴,而苏联也想染指台湾。台苏之间,19 宋凤英:《“王平档案”解秘:台苏眉目传情》[J]《党史文苑》,2005年,第5期,第26页
本来可以走得更远,但**却顾虑重重,不敢轻易弃美投苏。他继续同苏联进行秘密接触,以利于将来反攻大陆。同时,为了修复日益恶化的台美关系和平息岛内舆论,**不得不采取一些措施,撤换了曾公开鼓吹联苏的“外交部长”周书楷。20
苏联不断地向台湾抛出橄榄枝,特别是在**死后,路易斯亲赴台湾,为台湾进行布局,企图把台湾从中国分离出去,能真正地为苏联所用。
苏联希望通过台湾达到围堵中国的目的,而在台湾当局对外关系日趋孤立之际,其雪中送炭的姿态,以求取得台湾当局的感恩,也在情理之中。1974年11月底,中美双方发表了美国总统福特将于1975年访华的公告后,台湾报刊鼓吹“联苏”的文章便接连不断。尽管在1975年6月下旬,蒋经国曾表示“绝不与中共和谈,绝不与俄帝来往”,但台湾鼓吹“联苏”的声音有增无减。
台湾和苏联的秘密交流,中国和美国并不是没有耳闻。中美建交了固然对美国有利,但如果因为中美建交而使得台湾投向苏联的怀抱,则是一件得不偿失的事情。相比中国,美国在台湾有更多的既得利益,台湾一旦离开美国,美国将在亚太地区失去一个重要的桥头堡,其经济、战略部署都要为之付出极大的代价,而更令美国恐惧的是,这个战略基地有可能落入了自己最大敌人苏联的手里,这样的话将对自己在整个亚太地区的岛链战略部署构成极大的威胁。因此美国一边从台湾撤军,一边将先进武器售予台湾,使台湾自身的武装力量得以增强。
第四章. 结语
第一节. 从博弈论的看《与台湾关系法》出台的合理性 我尝试使用博弈论的方法来分析中国与美国在建交与台湾问题上的策略: 对于中国和美国而言,建交的主要共识是为了遏制苏联的扩张主义,苏联的扩张无疑对两国都是不利的。这种不利也有区分,对中国,可能是很直接的损失,也就是领土、战争;对美国,损失可能来的间接一些,但是损失可能更大。因此,中美双方的建交是势在必行的,建交是不是双赢我们暂且不论,可以肯定的是,不建立外交关系,在强大的苏联面前各自为战的结果,只可能是双输。
既然双方都有这个共识,尽量避免双输的结局,那么就可以一起坐下来谈了。 美国面临的一个很严峻的问题,即是:美国过去承认台湾的中华民国政府为中国的合法政府,一切外交关系都是与之建立的,而中国的中华人民共和国政府与中华民国政府是势不两立的,在承认一方的同时就必须要否认另一方。此时的台湾在美国的战略中是岛链的一个环节,是美国在西太平洋战略中的重要一环,美国是断然不愿意放弃这重要一环的,但是在苏联的扩张主义压力下,台湾却不能在美国的远东战略中起任何作用,这时候只能依靠中国。 20 《“王平档案”解秘:台苏眉目传情》,第29页
美国认为,相对中国的威胁,苏联的扩张更是全人类的威胁,是以,中国威胁被放在了次要矛盾的位置上,而苏联成了主要矛盾。与中国建交是必要的进程。
中国在同样面临苏联的直接威胁下,超越意识形态与美国建交,是中国外交史上的进步,也是中国的让步。中国坚持不让美国参与台湾事务,是因为中国认为台湾是中国不可分割的一部分,台湾问题属于中国的内政,不应该由外国人指手画脚。
据此,我们分析,如果中国与美国建交了,并且美国从此不再干预台湾问题,那么台湾问题将由中国自行解决,这样的话,中国的得益将最大化,即是中国成为这场外交中的最大得益者,既解决了国际上没有有力盟友的孤立局面,又解决了海峡两岸长久以来的诸多问题。似乎有点一步登天的感觉。但如果这样的话,美国则是放弃了它在西太平洋战略上的重要据点,对美国来说,摆平了苏联威胁,却可能立刻又要面对中国威胁,得到和失去可能很难衡量,当然多一个盟友还是会有得益的,只是比较小。
那如果建交以后美国继续干预台湾事务(包括对台湾出售武器,承认台湾的国际地位等等出现在《与台湾关系法》中的一系列政策),则其在西太平洋战略部署得以保证,同时也获得了在远东地区战略的重要安全保证。同时,虽然美国与经济相对落后的中国建交而放弃发达的台湾,在经济上有一定的影响,但是在军售可以获取巨大的利润。当然,美国这么做将会正面遭遇中国的反对,得益相对较大。而中国,在台湾问题上的损失亦不足以媲美其在建交上的得益,对于中国而言,作为一个相对落后的国家能在外交上有此突破,是相当大的收益了。
以上是美国是否干预台湾问题的战略选择,而美国给中国提出来的战略选择是,中国是否承诺和平解决台湾问题。事实上,中国并不是非要以武力解决该问题,而是一再强调的“不放弃使用武力”。我们可以看到,建国六十年以来,尤其是近十年来,中国一直是希望通过和平谈判的方式解决争端的,武力只是留作最后不得已的手段。美国要求中国扔掉手上最后的牌,中国是断然不肯的。如果中国许诺以和平手段的话,台湾问题将继续困扰中国,而且等同于放弃最后解决问题的主动权,得益要相对减弱。而美国如果继续干预台湾问题,则中国的得益将进一步损失,美国将成为最大的受益者。
最后一种情况,也就是中国承诺和平解决台湾问题,同时美国不干预台湾问题,这种结局下,中国的损失仅为失去了最终使用武器的权利,而得益是很大的;美国是失去了台湾岛链,得益最小化。
从这个博弈上来看,中国方面,不论美国作出何种战略,不承诺和平解决比承诺的得益更高;美国方面,不干预台湾问题将只获得很少得益,而干预的话则会降低中国的得益而自身的得益将增加。
博弈的最佳、共赢的策略出现在中国不承诺和平解决,美国干预台湾问题这个战略上,事实是,中美两国也是按照这个战略走的。因此,虽然中国对台湾问题仍然坚持立场要求美国让步,但事实上中美两国已经获得了战略上的最佳收益,中国作为一个相对弱国,在与美国的博弈中是不可能收益超过美国的,而这
样的结局对于中国来说也是一个不错的结果。
因此我们看到,**先建交,把台湾问题作为遗留问题的策略是正确的,建交事大,台湾相对事小,但这不代表台湾问题上中国可以无限制的让步,中美在建交以后的六十年里,在台湾问题上发生过多次交锋,多次博弈。同时,美国出台《与台湾关系法》也是美国在博弈中选择的对其利益最大的战略之一。美国在这个时候出台关系法是符合这个时代特有的国际关系局势的,是符合逻辑的。在国与国的交流中,没有永远的朋友,没有永远的敌人,只有永远的利益,博弈论告诉我们如何实现双方的利益最大化,如何实现共赢。
第二节. 《与台湾关系法》的历史局限性
《与台湾关系法》因冷战而生,却影响至今,是不符合历史趋势的。
首先,台湾在美国亚太地区岛链的战略地位越来越小。时至今日,我们不能否认,大陆方面已完全具备了攻占台湾的能力。美国的第一岛链也频频遭受解放军海军的挑战。而台湾方面却在处处挑衅中国大陆和华盛顿政府。众所周知,台湾一直是美国对付中国的一颗重要棋子。但我们这几年我们可以发现,台湾这颗棋子美国怎么用都不怎么顺手而且随着中国出台《反分裂国家法》,我们已在台海问题上各个方面都占据主动。这就使得台湾这枚棋子的作用也越来越小。但反观中国,无论在朝鲜问题,非洲问题,伊朗问题都在国际舞台上发挥的淋漓尽致。充分展示了自己是一个负责任的大国,软实力大大增强。随着台湾作用越来越小再加上其经常无端挑衅,美国已逐步将第一岛链的中心点移至关岛基地。这个基地可以说无论是地理条件还是军事需要都相当不错,最为主要的是,关岛基地是又美军直接控制。
其次,**主义的冷战思维已经过时。**主义在1991年东欧剧变和苏联解体后急剧减少,而共产主义在全球的实行也不再是一个严重的威胁。但是在美国,**主义仍然存在。这体现在美国对待古巴、中华人民共和国和朝鲜的外交政策上。对于中国,美国的政策受到商业利益的影响,美国很多外交政策在制定时已经不再把中国当作共产主义国家。但是,对中国的敌意仍然存在,特别是在美国国会的保守党派共和党中,他们可以被认为是**产主义的残留势力。但是**主义显然是不利于中美关系发展的。
再次,意识形态宣传的结果违背了美国的初衷。美国利用台湾作为意识形态宣传的桥头堡,是为了让中国大陆人民认为资本主义优于共产主义,通过市场经济与计划经济地对比,让中国大陆人民放弃共产主义而投向资本主义。但是历史告诉我们,他们的企图没有得到实现,**在南巡以后发表重要讲话,1979年开始,中国开始了轰轰烈烈的改革开放运动。中国大陆人民并不是对台湾的市场经济模式视而不见,而是借鉴其优于计划经济之处,很好地结合了中国的国情,从内部自发地进行改革,开放市场。30年来,中国已经大步向前,很大程度上摆脱了过去一穷二白的困窘,一定意义上应该感谢美国的刺激和台湾的经济示范作用。
最后,苏联已经不复存在,中美关系中不再需要忌惮苏联,不论是联华抗苏还是联台抗华都是不符合现在这个时代的,美国针对苏联的冷战战略都需要进行调整。
综上所述,《与台湾关系法》出台所依赖的冷战时代所特有特征都是不符合今天二十一世纪的局势的,关系法很大程度上束缚了中美两国的关系。今天的中美关系不能单纯地用竞争或者合作概括,竞争中存在着合作,合作中也存在着竞争,两者相互依存,螺旋交替地影响着中美关系的发展。总体来说,中美关系是朝着一个更加健康的方向发展的。但是台湾问题的存在使得中美关系之间始终存在着隔阂,不能彼此做到彼此互信互助。
《与台湾关系法》的存在使得台湾的风吹草动都会引起美国闻鸡起舞,今天的美国犹如一个疲惫的巨人,虽然很强大,强大到无法撼动,但是却为国际上的诸多事务忙的脱不开身,它已经不能像冷战时期那样兼顾欧洲和亚太以及拉丁美洲各处的事务了。随着世界趋向于多极化,美国显然不再能担当“国际警察”的职责,根据前文的分析,台湾在美国的全球战略中越来越不具备原来的地位,过多的关注台湾问题只会让美国不必要地消耗人力物力,使得美国被台湾绑架,这是不明智的。
中美两国都是大国,对亚太、全球的安全局势负有重要的责任,应该更多地合作与交流,为全球繁荣作出更多的贡献,而由于在台湾军售上的问题一直延续至今,《与台湾关系法》严重地影响了两国所扮演的国际角色,使得中美文化、军事上的交流收到严重的阻碍。使得应有的合作减少,而不必要的竞争则一再上演。
在中国与美国建交以后,两国的交流越来越多,美国也越来越认识到中国与前苏联的区别。美国应该看到,中国不是一个独裁的、具有扩张性、对周边安全有着严重威胁的国家。中国作为一个拥有全世界五分之一人口的大国,一直秉持和平外交五项原则,中国希望世界和平,不愿意看到世界上任何国家身陷战火,这与前苏联的性格是截然不同的,因此,美国的冷战思维应该停一停,冷静地面对中美关系新形势和世界新形势。
二十一世纪初的全球金融危机让美国更加地依赖中国,可以看出中国对中美关系还是寄托了相当大的期望的。美国与台湾的联系日益减弱,而与中国渐渐地捆绑在一起。虽然所谓“G2”的说法有点言过其实,但不难看出,世界人民都希望看到中国作为一个担起全球安全的负责任的大国出现在世界舞台,与美国携手一同使这个世界更加美好,而不是两个大国在无休止地纠缠在台湾问题上。
《与台湾关系法》的出台,有着许多现实因素的考虑,主要是存在着许多冷战思维的因素。也是美国人自以为聪明的“杰作”。时至今日,冷战已经不复存在了,显然《与台湾关系法》这一冷战的产物也应该随着冷战的终结而消失在历史舞台之中了。
致 谢
本文从选题到定稿历时半年。题目初定,我的导师夏正伟教授给与我极大的鼓励。因为本文的视角独特,需要收集大量的资料,并且要在前人的基础上有所突破,这是非常困难的。但是,夏老师鼓励我坚持下去,为我提供了大量宝贵的建议;同时尽可能地帮助我收集资料。在论文的写作过程中,他又多次帮我修改提纲,提供了许多宝贵意见。同时,我要感谢王蔚老师,王老师虽然不对上海大学本科生授课,但是在旁听其研究生的课程中我学到了很多,本文的选题也是王蔚老师的课上得到的灵感,在本文创作后期,由于夏正伟老师有事无法指导,王蔚老师在日常繁忙的工作之余抽空给了我专业性很强的指导,对本文提出了更加专业性的要求,使本文的思考更加具有学术性。此外,还要感谢徐善伟、张勇安、杨军等历史系教导过我的老师们,他们在我两年历史的学习中也给予指导和教诲。
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范文四:剖析美国《与台湾关系法》
作者:张景旭刘佳雁
台湾研究 1999年05期
1979年中美建交至今已有20年。二十年来,两国关系有起有伏,发展虽有坎坷,但总的来说势头是好的,特别是1997年和1998年两国最高领导人实现成功互访后,两国政府同意致力于建立“建设性战略伙伴关系”,并发表了中美联合声明,在台湾问题上,美国国家元首再次承诺“不支持台湾独立、不支持‘两个中国’或‘一中一台’、不支持台湾加入主权国家间的国际组织”,这一切不仅加深了两国之间的相互了解,也使中美双方在许多领域得到了相当大的发展。
然而,中美两国关系的正常化和改善并未消除两国关系的不稳定的因素。美国在“恪守”中美两国三项联合公报的同时,仍未放弃“忠实执行”所谓《与台湾关系法》,由于《与台湾关系法》与中美三项联合公报的内容与精神根本抵触,使台湾问题一直是影响中美关系发展的最主要障碍。本文以该法立法的内容为基础,从国际法层面对该法进行分析,以揭示其执行必然违反中美两国间三项公报和国际法,阻碍中美两国关系的结果。
一、《与台湾关系法》的出笼过程
尼克松总统1972年首次访华后,中美两国经过为时六年零十个月的艰苦谈判,终于在1978年12月15日达成了建交协议。卡特政府迫于国际形势的变化和基于美国自身战略利益之考虑,接受了中国政府一贯坚持的中美建交三原则:即同台湾当局断绝“外交关系”;废除1954年签订的美台《共同防御条约》;从台湾撤走全部美军。美国政府于1979 年1月与中华人民共和国政府正式建立大使级外交关系。美国政府在建交公报中承诺:“承认中国的立场,即只有一个中国,台湾是中国的一部分”、“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内,美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。关于“台湾问题”,《建交公报》的提法是:“美国继续关心台湾的和平解决,并期望台湾问题将由中国人民自己和平地加以解决”(注:见中美《建交公报》,北京《人民日报》,1978年12月16日。)。至此,无论从国际政治关系或国际法来看,美国的“两个中国”政策已正式破产。
中美建交,美台“断交”,这在中美关系上无疑是一大进步。同时,存在于国际间近三十年之久的所谓“台湾法律地位未定论”亦随之破产。但是,美国政府在接受中国方面提出的中美建交三原则的同时,又是有条件和埋有伏笔的。譬如在美台关系问题上,美国同意在与中华人民共和国关系正常化后,与台湾保持非官方、非正式的关系,但又单方面声明“美国继续关心台湾问题的和平解决”,并“将寻求调整我们的法律和规章,以便在正常化以后的新情况下得以保持商务、文化和其他非政府的关系”,为后来《与台湾关系法》的炮制留下了余地;美国虽同意撤出在台湾的军事人员,但未提及其对台军售问题,后来使中美双方为解决这一问题陷于艰苦的谈判,后来虽签订了《八·一七公报》,但在《与台湾关系法》存在的情况下,美国这一公报在实际中并未认真的执行; 在公报中有关对中华人民共和国的承认上, 美国使用有歧义的“acknowledge”而不使用“reeognize”,为美国在台湾问题上寻找借口提供了所谓依据。
而在国会方面,对卡特总统决定同中国建交,多数议员原则上虽都表示支持。但是,相当多数议员仍批评卡特政府对中国“让步过多”,不应该接受中国提出的建交“三原则”,使台湾当局遭受到“重大打击”、“出卖了盟友”等等,认为美国“应当继续同台湾保持某种正式关系”。此外,美国政界大多数人也不愿意放弃台湾“老朋友”,认为“撤销对台湾的承认后,如不经由国会追加立法,就没有继续向台湾出售任何武器的权力,也无法同台湾建立非官方的关系”,所以“特别立法是台湾人民不能或缺的东西”(注:见台北《中国时报》,1978年12月25日。)。
为与台当局商议美台间的“非官方”关系,1978年12月27日,卡特总统即派以副国务卿沃伦·克里斯托弗为首的美国政府代表团抵达台北。29日,蒋经国会见美国代表团,指出台美未来关系必须建立在五项原则上:(1)台湾的“合法”地位和在国际上的个性, 是美国必须承认和尊重的事实。(2)美国必须承认与台湾的关系“继续不断”的重要性,这不只是指现实的关系而言,也包括为了应付未来的需要而扩大的关系。(3)为了保证包括台湾在内的西太平洋地区的和平与“安全”, 美国采取具体有效的措施,来对这个地区的政府重新做出保证。(4 )美国必须给予台湾以“合法”的保证,这种保证的合法性质将确保卡特总统能履行继续向台湾供应防卫武器的承诺。(5 )为了方便维持和扩展美台间的一切关系,必须在台北和华盛顿设立“政府级”的机关。只有这种模式才能使双方建立未来的关系(注:香港《明报》1978年12月30日。)。随后,美国国会复会,国会议员长久以来对台湾“未来安全”的所谓“关注”集中体现出来,以多尔等为代表的参议员一气提出六项决议案,其内容全部是如何维持美国与台湾的“外交”和“军事”关系的具体立法建议。《与台湾关系法》正是在这种背景下酝酿并制定出来的。
实际上,卡特政府早在中美建交后即1978年12月30日,就发布了一份处理对台关系的备忘录,提出“将要求国会制定有关美国人民同台湾人民之间的关系的法律”(注:见《总统文件每周汇编》,第 15卷第1册,1979年1月8日,引自梅孜主编《美台关系重要资料选编》,第 146—147页。)。1979年1月26日,美国国务院根据卡特的旨意,在台方提出的“五项原则”基础上,向国会提交了一份关于美台“断交”后的关系准则法案即《台湾授权法案》,正式保证美国“不会抛弃”台湾,将台湾与“国家”相提并论。但是,美国国会对此并不满意。2月5日开始,美参、众两院举行该法案的听证会并为此展开了激烈的辩论,参、众两院共提出一百三十五件“修正”提案,该法案的名称也在审议过程中改成了《与台湾关系法》,在经过两个多月的讨论、并经两院分别商议以及与政府密切会商后,形成了《与台湾关系法》的最后文本。3月28 、29日,众议院和参议院分别完成该法立法程序,“规划了双方新的关系框架、代表机构的组织与职能”,大体上使台湾当局提出的种种要求得到了“满意的答复和保证”。卡特总统4月10 日签署并公布了《与台湾关系法》,该法具有溯及既往的效力即可追溯至同年的元月1日。此后,自卡特政府起,里根政府、布什政府和克林顿政府近二十年来即根据该法,坚持台湾为一事实上的政府,即“独立的政治实体”。
二、《与台湾关系法》的实质
《与台湾关系法》共包括18项条款,其实质内容严重背离了中美建交公报精神,是美国介入中国内政的具体表现。该法案是美国“两个中国”政策破产后转而推行“一中一台”政策的主要标志。
(一)它露骨地执行“一中一台”政策,将台湾与主权国家相提并论。首先,《与台湾关系法》第二条开宗明义地申明该法案的两项宗旨,一为“帮助维护西太平洋的和平、安全与稳定”;一为“通过授权继续美国人民与台湾人民间的商务、文化与其他关系,以促进美国的外交政策”。同条乙款二项又说明美国之政策为“保持并促进美国人民与台湾人民,以及同中国大陆间人民的广泛、密切与友好的商务、文化与其他关系”。这表明在美国的心目中,“台湾人民”与“中国大陆人民”是彼此“独立存在”的,分属于一个中国之内的两个政府所管辖:表明美国人民与台湾人民的关系,和美国人民与中国大陆人民的关系是两套国际关系,不相混淆。又如该法第十五条有关名词定义的规定:把“台湾”一词解释为包括“台湾与澎湖”、“在这些岛屿上的人民”、“公司”、“其他实体”以及“其他协会”、“中华民国”、将来“任何继承统治的权力与机构(包括政治小组、团体、机构等)”。这一概括颇具政治涵义。
其次,《与台湾关系法》除允诺继续与台湾当局保持六十项条约及协定“有效”之外,还规定美国各机构得依“总统指示之方式和范围内”,经由“美国在台协会”与台湾订定“协定或交易”。众所周知,条约是外交承认的象征,美台“断交”后不仅原有条约不予废除,相反还可以继续签订新的协定,这说明美国政府仍承认台湾当局为一事实上的“国际法人”。
第三,《与台湾关系法》详细地规定了台湾当局在美诉讼和享有财产的权利。如该法在涉及“法律的适用和国际协定”问题的第四条规定:“外交关系或承认之不存在不应影响美国法律对台湾的适用,美国法律适用于台湾应与1979年1月1日以前相同”,“凡美国法律授权或根据美国法律同外国或同其他民族、国家、政府或类似实体时,此等条文应包括台湾,且此等法律应适用于台湾”;第4 条又规定“承认中华人民共和国一事,丝毫不应影响台湾治理当局于1978年12月31日或以前所拥有的、或在此以后获取或赚得的各种有形或无形财产和其他有价值的东西的所有权或其他权利或利益。”这些规定实际上把台湾在美国适用法律时的地位与一个主权国家没有两样。
(二)坚持向台湾大量出售武器。《与台湾关系法》规定:“美国将向台湾提供使得以维持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御劳务”。其性质与数量由总统与国会决定,做出决定的“唯一依据,是对台湾的需要的判断”。同时,又规定了一系列的提供程序,其中最重要的一点是将这种供应武器关系订为总统与国会的共同责任,不容许任何一方有所推搪。该法规定:“总统与国会应依照法定程序,并完全根据其对台湾之需要所作的判断,决定此种防御军资与服务之性质及数量。这种决定,应包括美国军方对总统与国会提出的建议所作之评估”。该法将美国对台军售订为一种“承诺”,这在美台关系史上还是第一次。台湾东吴大学教授杜蘅之曾指出,美国对台湾承诺军售,其“本质乃属美台《共同防御条约》之延伸,终极目的是巩固西太平洋集体安全体系”,以期掌握台湾宝岛这一战略防线前沿“一艘不沉的航空母舰”。美国布鲁金斯研究所高级研究员包大可说:“当它同意废除与台湾的条约时,美国政府仅仅是在欺瞒他们(作者注:指中国人民)。因为废除了一个美蒋在1954年所签订的共同防御条约之后,取而代之的却是一个比这个条约范围更广泛,内容更具体,更严重地侵犯中国主权独立与领土完整的与台湾关系法”!其结果“可能会无限期地维持现状,或者最后演变成台湾独立”(注:香港《七十年代》,1981年第6期。)。 《与台湾关系法》的这一规定为美国介入和干涉台湾问题埋下了伏笔。事实上,美国政府正是依据《与台湾关系法》,持续向台湾高额军售,据统计近20年来美对台军售金额高达346.7亿美元,平均每年达17亿美元。 近年来还以所谓台湾面临实质威胁为借口,企图将台湾纳入TMD (战区防御系统),完全背离了美方自己期望台湾问题“由中国人民自己和平解决”的声明。
(三)以“和平解决”之名干涉中国的内政。《与台湾关系法》一再说明西太平洋“地区之和平及稳定,与美国政治、安全与经济利益相攸关,并为国际间关切之事”,“明白表示美国决定与中华人民共和国建立外交关系,系基于一项期望,即台湾之未来将以和平方式决定之”,而“任何以非和平方式包括抵制或禁运等方式来决定台湾前途的任何努力,是对西太平洋地区的和平与安全的威胁,并为美国严重关切之事”。为此,美国除了“向台湾提供防御性武器”外,还必须“使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力”。值得注意的是,该法明确指出,将对“和平手段以外之(解决台湾问题的)方式”,把进行“抵制”所谓“危及”台湾“安全”与“社会经济制度”同列为美国“抗御”之目标。美国同中国建交后,接受了一个中国原则,却又在中国统一问题上说三道四,“要求”“在台海两边的中国人用和平的方式求得统一”。众所周知,海峡两岸的统一是中国的内政,以何种方式统一是海峡两岸中国人自己的事,别国无权干涉。《与台湾关系法》有关“中国非武力统一”的要求显然是对中国内政的干涉。美国方面对台湾“安全”的所谓“关切”和“承诺”,给分裂主义势力的活动起了推波助澜的作用。
《与台湾关系法》似乎十分“关切”台湾与祖国大陆的和平统一,十分担心台湾遭受到“无端的威胁”,其真正意图是什么呢?美国最后一任驻台“大使”昂格尔作了最好的注解:“台湾政策在未来几年将会产生何种变化,现在虽难以预卜,但变化终将无可避免,这可从前‘行政院长’孙运璇在台美会议的一段话,窥其端倪。前‘行政院’院长云:‘台湾与大陆在政治、经济、社会及文化的鸿沟逐渐缩小,则和平统一的条件将逐渐成熟’。于现阶段,美国必须关切台湾的安全”,因为“香港被纳入中国大陆后,台湾官员观察此一过程,以探索台湾与中共关系未来发展可能遵循的轨迹”(注:昂格尔:《美国对“中华民国”的安全承诺》,见美国外交政策研究所1984年出版的《太平洋安全问题研究美台关系和西太平洋安全》杂志,第22~32页。)。而有关“安全条款”修正案的提案人之一贾维茨对于提出这些条款的目的说得更明白:“对于讨论中的立法,我将指出一项修正案,该案将用我们和台湾的共同安全协定所遵循的政策相类似的方式,在实质上处理我们对台湾人民的安全的责任”,“为了战略、军事和安全的理由,我们需要台湾是相当自由的”(注:《台湾:美国参议院外交委员会听证会》,1979年英文版,引自中国国际法学会编《中国国际法年刊:1982年》,中国对外翻译出版公司1983年版,第134页。)。可以看出, 美国的真正意图是要把“台湾前途”的解决纳入有利于美国利益的轨道之中,使祖国大陆与台湾长期维持分离、不统不独的局面。
三、《与台湾关系法》粗暴践踏了国际法准则
《与台湾关系法》违背中美建交公报双方所确定的原则。外国评论家认为:“与台湾关系法”完全改变了美台之间的关系,它不仅恢复,而且增加了美国对台湾的“保证”,不仅要保持而且还要“促进”美台之间的“广泛的、密切的和友好的商务、文化和其他关系”,这是“任何人始料所未及的”。(注:戈德弗里德—卡尔·肯德曼:《北京和台北之间的华盛顿:重建的三角》,《亚洲评论》英文版,第20卷第5期,引自中国国际法学会编:《中国国际法年刊:1982年》,中国对外翻译出版公司1983年版,第197页。 )对于这个不利于中美关系发展和中国统一大业的所谓“法律”,中国政府从一开始就表示了坚决的反对。早在美国国会讨论时,中国政府就向美国政府指出:“那个法律文本,在一系列问题上违反了中美建交时双方同意的原则和美方的承诺,对两国刚建立的新关系是很有害的”。在该法制定生效后,中国政府又指出:“如果美国方面在台湾问题上不恪守建交时的协议,只会给中美关系造成损害,对中美任何一方面都不会带来好处,希望美国政府以中美关系的大局为重,切实遵守中美建交公报的原则”(注:北京《人民日报》,1984年1月14日。)。此后, 中国政府亦因此与美国进行了反复的交涉。但二十年来,美国内仍然有一部分人不断地以《与台湾关系法》为借口,毒化中美关系,干涉中国内部事务。这个由美国国会炮制的国内法,无视美国政府承认一个中国的诺言,在内容上不仅与中美建交公报完全背道而驰,难掩其维持两岸分裂分治、长期不统不独的意图,既践踏了国际法准则,也是对中国内政的粗暴干涉。
(一)所谓“安全条款”、向台售武构成对中国内政的干涉,严重侵犯了中国的主权
1972年美国政府在上海公报中就曾庄严地同意“各国不论社会制度如何,都应根据尊重各国主权和领土完整,不侵犯别国、不干涉别国内政,平等互利、和平共处的原则来处理国与国之间的关系”。而在中美建交公报中,美国政府又庄严宣称:“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府,在此范围内,美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”,“美国政府承认中国的立场,即只有一个中国,台湾是中国的一部分”;“美利坚合众国和中华人民共和国重申双方在上海公报中一致同意的各项原则”,即“尊重各国主权和领土完整、不侵犯别国、不干涉内政、平等互利、和平共处”。据此,美国没有权利干涉中国实现两岸统一的努力,也没有权利对中国实现统一的方式发号施令。
但是,《与台湾关系法》第二条、第三条的内容即通称的所谓“安全条款”,却对中国统一这一内政问题说三道四,实际上是要将中国的领土台湾置于美国的非法“保护”之下,也可以说是用单方立法的形式恢复美台“共同防御条约”中关键条款的规定。所不同是,《与台湾关系法》不仅将原“共同防御条约”中“对台湾武装攻击”列为“保护”的目标,而且还单方面地将“抵制”和“禁运”以及对台湾社会、经济制度的威胁也列入对台湾的“威胁”范围之内,从而扩大了所谓“保护”的范围。此外,为面对来临的威胁,美国还承诺向台湾出售“防御性”武器。
“安全条款”和向台湾出售武器与公报中美国承认一个中国以及台湾是中国领土一部分的承诺是直接矛盾的。台湾既然是中国的领土,解决台湾与祖国大陆统一的问题就完全是中国的内政,不容许任何外国干涉。国家之间应该互相尊重主权,互不干涉内政,这是国际法中最根本的原则之一。美国的《与台湾关系法》完全无视中国对台湾的主权,插手中国的内政问题,严重违反了国际法上的互不干涉内政原则。20年来,中美之间出现的不愉快,追根溯源都是因为美国以所谓《与台湾关系法》为依据干涉中国内政所致。
按照国际法,干涉他国内政的行为是绝对不许可的。众所周知,一国不得干涉他国内政的原则是从主权原则引申出来的。如果容许一国干涉他国内政,则被干涉国家的主权和独立将受到侵犯,甚至被取消。这一原则也是一项久已存在的国际法原则,它实际上一再受政府声明、国际条约的确认。不干涉内政原则不仅规定在联合国宪章中,且得到了所有会员国的接受。联合国的许多宣言中也不止一次地重申了这一原则的重要性。联合国国际法委员会起草的“国家的权利和义务的宣言草案”第三条即规定:“每一国家有义务不干涉任何其他任何国家的内部或外部事务”。联合国大会1970年通过的“关于国家之间友好关系和合作的国际法原则的宣言”也宣称,“任何国家或国家集团,都无权直接地或间接地,以任何理由干涉任何其他国家的内部或外部事务”。对此宣言美国投了赞成票。不干涉内政原则也为权威的国际法学者所确认。著名奥地利国际法学者菲德罗斯即指出,“没有什么国际法原则比这个原则更加牢固地确立不移了,即:在平时一国政府干涉他国内部事务,乃是一项国际不法行为”。著名英国国际法学者劳特派特说,免除他国对内政的干涉,是“独立的要旨”。美国最著名的国际法学者亨金也称:“习惯国际法一般地禁止干涉。各国通过条约并在国际组织的各种宣言和决议中一致地和一再地接受了绝对禁止‘干涉’他国事务的禁令”。
诚然,干涉是一项国际不法行为,但鼓动一个国家中的一部分人与另一部分人敌对的干涉行为尤为恶劣,并受到国际实践与国际法学者的同声谴责。联合国大会1965年通过了“不允许干涉他国内部事务以及保护国家的独立和主权的宣言”,准备宣言的特设委员会在所附送的报告中列举了在不干涉原则下被认为禁止的行为,其中之一就是“为支持另一国之内的叛乱而提供武器和物资”。美国有影响的国际法权威查尔斯·海德即指出:“外国干涉无论是怎样发生的,必然是用来反对一个国家的一部分居民,因而是剥夺这一部分居民进行革命或镇压革命,或运用自身的力量保持或取得对本国政府的控制的权利”;干涉的不合法性“并不因为干涉是根据一项保证条约而在法律上有所改变”。既然美国政府承认台湾是中国领土的一部分,又承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府,《与台湾关系法》中规定向台湾提供武器的条款当然是否认中国的唯一合法政府有权“保持或取得对本国政府的控制”的一种干涉行为,是对主权原则和不干涉原则的违反。
实际上,美国也曾以极大的义愤谴责别国干涉自己的内政。在美国南北战争期间,美国一再要求英国约束商人向南方政府提供武装船,但英国没有采取任何措施予以阻止,使南方得以使用英国制造的武装船在海上肆意袭击北方的商船,造成重大损失。战后,美英两国就此进行了著名的“阿拉巴马案”的仲裁,结果英国为此付出了巨额的赔偿,以作为其干涉行为的惩罚。实际上,在这一案件中,英国政府仅仅是对未有阻止私人出售武装船只负有疏于“相当注意”的责任。然而,美国政府如果按照《与台湾关系法》向台湾当局提供军舰、飞机、坦克、大炮,其后果的严重性自然将远远超过英国商人向美国南方提供阿拉巴马号等武装船的行为,因为美国政府不是“疏于防范”,而是官方出面、主动地自觉地批准向台出售武器。近半个世纪以来,正是由于美国向台湾当局不断地出售武器,给分裂主义以助力,增强了台湾当局与祖国大陆对抗的筹码,严重阻碍了中国政府实现和平统一的进程。
(二)《与台湾关系法》作为一项国内法规范,不能作为美国不履行国际义务的理由。
为了规避国际义务,干涉中国内政,美国乃至台湾的一些鼓吹分裂分治的学者间还盛行一种辩词,即美国向台湾出售武器、提升与台湾的实质关系,是履行美国国会通过的《与台湾关系法》。美前驻华大使李洁明在该法施行届满20周年前夕接受采访时即称,“过去20年来,《与台湾关系法》在巩固与台湾的安全关系方面一直是成功的。……美国国会非常清楚地表明,这一点我认为非常重要,那就是《与台湾关系法》优于三个公报……基本上这项政策已经付诸实施”。显然,这牵涉到中美三个联合公报的法律地位和国际法上的一个重要理论问题,即国际法与国内法的关系问题。
首先,中美联合公报是中美两国间庄严的国际条约,这一点是勿庸置疑的。联合公报是国际协定的一种新形式,它既包含各方发表的单方声明,也包含记载双方关于权利和义务意见一致的部分。维克多·李浩教授认为:“虽然,联合公报是一种行政协定,(但)它创设国际义务”。在美国外交史上,美国和其他国家签订过许多处理重大事务的国际协定,被称为联合声明或宣言,如1940 年的美国——加拿大联合宣言、 1942年的《联合国家宣言》皆是地地道道的同盟条约。否认联合公报的国际协定的性质,无疑会动摇很多国家间关系的基础,因为从国际法的观点来看,在缔约国双方负有义务和享有权利的问题上,联合公报对缔约国是有拘束力的。因此,否认中美联合公报的拘束力是显然违反国际法的原则和实践的。
在国际法理论和实践上,很多权威都证明了“一国不能援引其国内法来规避其国际义务”的正确性。如果不管其国际义务而盲目地执行其国内法,就会形成对国际义务的破坏,构成一种国际不法行为,国家须为此承担全部法律责任。前美国国务卿贝亚德称:“如果一国政府可以使它自己的国内法作为国际权利和义务的最后衡量标准,那么国际规则就将有名无实……美国政府一贯地坚持并且承认,一国政府不能以遵守其本国法规为理由,来答复别人提出的要它履行国际义务的要求”;美国政府还在1895年与古巴发生争端时宣称:“一国政府不得以其本国国内法的规定(不论是宪法还是制定法的规定)来作为对它所提出的履行国际义务要求的最后答复”。对此,美国国际法学者也一致持肯定态度。如著名国际法学者海德在谈到国际法和国内法的关系时就表示:“国际法作为一个国家的当地法律看,必然地优越于和它矛盾的任何行政规则或法规或法令。”美国国务院的法律顾问哈克沃斯也说:“如果一项立法(宪法或命令)中有些规定与国际法相矛盾,而且如果该国当局认为有必要执行它,国际法仍然存在。在这种情况下,说该法是国内法所以必须,执行这种辩护理由,就该国家的国际关系而言,是不能成立的”。
国际法庭的判例也一致支持在国际关系中国际义务高于国内立法的观点。1903年,英国与委内瑞拉关于阿罗阿矿业公司的仲裁案中的仲裁员称:“如果国内法与国际法发生冲突,国内法必须服从国际法,这点是毫无疑问的”。常设国际法庭在“但泽波兰国民的待遇”一案判决中指出,“一国不能对另一国援引其宪法作为理由,借以逃避它根据国际法或现行有效的条约它所承担的义务”。“维也纳条约法公约”第27条也规定,“当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。
国际义务约束的是国家,而不是它的任何特定部门、机构或其政府的个别成员。一个国家不能以它自己的法律有不同的规定为理由,来作为不履行国际义务的借口。《与台湾关系法》作为美国的国内法,它和美国在1972年、1979年和1982年及以后的中美联合声明中所承担的尊重中国领土主权、不干涉中国内政等一系列国际义务都相冲突。美国在国内可能协调不好国内法与国际义务方面的关系,但这是其内部事务,既然中美联合公报是中美两国间通过长时间谈判与磋商达成的庄严协定,自然为双方都设定了权利义务,美国政府没有理由不遵守。
(三)将台湾视为“独立的政治实体”、与主权国家相提并论,既违反建交公报,也违反公认的国际法准则。
根据中美建交公报,美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府,又承认台湾是中国领土的一部分。这就意味着依国际法,美国承认,在国际关系上中华人民共和国政府是代表包括台湾在内的全中国唯一合法代表,只有中华人民共和国政府才有资格代表中国享有属于中国的权利和承担国际义务,台湾当局只是中国的一个地方当局,它无权维持任何国际关系,如无中央政府授权认可,也不能独自对外发生权利义务关系。
但是《与台湾关系法》不仅宣称美国和台湾当局所签署的在1978年12月31日之前有效的一切条约和其他国际协定仍继续有效,而且还给予台湾当局在美国具有完全诉讼的权利。这是完全与国际法背道而驰的。众所周知,主权原则是国际法上最根本的原则,主权是国家对内对外最高权,它意味着一个国家只能有一个中央政府对内行使管辖权,对外承担国际权利和义务。而条约是国家间的一种约定,因此缔约权属于国家主权的行为,非主权的实体,只有在主权享有者授权的条件下,并在其授权的范围内,才能缔结某些技术性或非政治性的协定。台湾只是中国的一个行政省,没有中国中央政府的同意,在法律上它没有资格成为缔约的一方,具体而言它既不能缔结新条约,也不能维持原已缔结的条约。目前,世界上163个与中华人民共和国政府建交的国家, 除美国外都废除了以前同台湾当局签订的“条约”,也未同它缔结新的“条约”。美国明确承认中华人民共和国,与台湾当局断绝所谓“外交关系”,却又以国内立法的形式使美台间的“条约”和“协定”继续有效,这显然与中美建交公报相抵触,严重侵犯了中国的主权,损害了中国人民的权益。
而且,美国对台湾当局的“事实承认”也与国际法上承认的规则相冲突。从国际法上看,承认一个新政府的主要法律后果就是,建立外交关系,承认新政府的法律的效力,承认其在本国法院起诉和应诉的权利,承认其接管旧政府的财产的权利,以及承认其处理和有关国家的条约义务的权利。根据中美建交公报,美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。这自然就意味着美国撤销了对台湾国民党政府的承认。美国政府的声明也宣布了结束与台湾当局的“外交关系”。但是,《与台湾关系法》将台湾当局仍然视同为一个“国家”的规定,又使美国政府撤销对台当局的承认复活了。该法的这种规定,就不能不给人一种印象,即“美国仍然在法律上承认台湾是一个国家”。对此,有学者就认为:这项立法事实上竟然重新承认了1979年联合公报已正式撤销了对它承认的、在台湾的国民党当局。《与台湾关系法》对台湾“在立法上重新承认”显然违背了美国政府有关“一个中国、中华人民共和国政府是中国唯一合法政府”的承诺。
综上所述,“台湾问题”虽然是中美两国长期未能建立外交的核心问题。但是在美国接受了中美建交三原则、中美两国签署建交联合公报和“八·一七公报”后,中美关系发展有了正常化的法律基础,台湾问题作为中美间关系的障碍应该说得到了合理的解决,可是《与台湾关系法》的出现,又使“台湾问题”变成了中美关系发展的最大障碍。《与台湾关系法》和中美联合公报的精神和文字是直接矛盾的。美著名的中国问题专家巴奈特就曾对之提出警告。他说,“我认为通过一项清楚地和已同北京达成的谅解和妥协相矛盾的协议,无论如何是不明智的”,“我认为,如果设想可以不必考虑北京的自尊心和它的立场以及以往的历史,那将是一个非常错误和危险的假定”。中美建交二十年来的历史证明,如果严格遵守中美三个联合公报的精神,两国关系就会正常、健康地发展,反之如果美国政府执行《与台湾关系法》,中美关系就面临起伏和波折。正是因为美国政府多次违背三个公报的精神,以所谓《与台湾关系法》为依据,售台武器、允许台当局高层领导人访美、展开官方高层接触等,人为地使中美关系风风雨雨,波折不断。
作者介绍:张景旭 中国社科院台湾研究所研究员。 刘佳雁 中国社科院台湾研究所助理研究员。
范文五:《与台湾关系法》应当废除
美国政府盘算多时的又一轮对台军售,21日终于出笼。尽管这次没有出售某些右翼势力和台湾当局一直叫嚷的F-16C/D型新型战机,而是代之以对台湾现有F-16A/B型战机升级,以“维持中美关系的微妙平衡”,但新的军售仍然不改严重干涉中国内政,严重危害中国国家安全的性质,它损害中国和平统一大业和中美关系,中国政府和中国人民理所当然地表示强烈愤慨和坚决反对。
1982年中美“八·一七公报”,美国政府曾经明确承诺,美“不寻求执行一项长期向台出售武器的政策”,“准备逐步减少对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决”。30年都快过去了,对台军售,不但没有“最后解决”,反而愈演愈烈,售台武器规模越来越大,性能越来越先进。一个自诩为信奉法治的国家,拿国际承诺当儿戏,背信弃义至此,这在国际上恐怕也是不多见的。
美国辩称,他们是基于1979年美国《与台湾关系法》对台军售的。这更是令人匪夷所思。美国的《与台湾关系法》是美国的国内法,是一些不甘心丧失既得利益的势力,为牵制中美关系的正常发展而培育的一个怪胎。它公然赤裸裸地声称要给一个主权国家内部某些分离势力提供所谓“防御性”武器。用国内法干涉别国内政,用国内法对冲国际法准则,这是美国的一大发明。公然把一国的国内法凌驾于国际法准则之上,除了强权政治、冷战思维,不知道还有别的什么解释。可以说,《与台湾关系法》从一开始就是非法的、无效的。用《与台湾关系法》作为对台军售的借口,完全是不成立的。
40年前,尼克松总统跨越太平洋,实现了中美两国领导人历史性握手,不仅改变了中美两国,也改变了整个世界。今天中美两国相互依存的深度与广度远非当年可比。中美两国关系的健康发展不仅将决定两国未来的前途与命运,同时将在很大程度上影响整个人类的前途与命运。但是,总有人不愿意看到中美关系的健康发展,不愿意看到世界和谐安宁,总想把台湾攥在自己手里,作为牵制中国的一个政治工具。依据所谓《与台湾关系法》对台军售就是这种冷战思维与强权思维的典型表现。这显然是脱离时代的、徒劳无益的、害人不利己的。近来在美国已有越来越多的有识之士呼吁尽快废除《与台湾关系法》,认为《与台湾关系法》早已不合时宜,与当前两岸关系和平发展的势头背道而驰,与中美共建合作伙伴关系的精神背道而驰,也与美国的战略利益背道而驰,这一法律障碍不除,中美关系就难有宁日。
当年,打开中美关系,实现中美关系正常化是需要大智慧、大勇气的;今天,发展中美关系,实现中美关系健康化更需要大格局、大气魄。与其陷在一个小圈子里打小算盘,作A/B型,还是C/D型的小算计,不如把握历史机遇,以政治家、战略家的远见卓识和宏图大略,摆脱某些利益集团的干扰,废止一切不合时宜的法律、法规,踢开一切阻碍中美关系、同时危害美国根本利益的绊脚石,勇敢地开创一个新的时代。
尼克松总统做到了,奥巴马总统呢?(彭光谦作者为中国军事战略问题专家)