范文一:高官问责制
高官問責制
香港100多年的公務員制度,在其實
施過程中,不斷有著革新和演變。但自70
年代設立廉政公署以來,還沒有一項制度
的推出,像當前?主要官員問責制?(香
港民間社會又稱為?高官問責制?)這樣,
引起社會各階層的巨大迴響。
今年4月17日,特首董建華向香港立
法會公佈了擬於7月l日實施的?高官問
責制?方案。其核心構想是將高級決策官
員從端?鐵飯碗?的公務員變成政治任命,
以合約受聘;而公務員則負責執行政策,
並仍然保持政治中立。
1997年,董擔任香港首任特首,全面
繼承港英留下的18萬公務員,當時就被外
界認為是個重大考驗。而在主權移交剛滿
5年的香港,?問責制?的推行,無疑是對
董特首的第二次大考驗—這一制度能否為公務員們和廣大香港市民所歡迎接受? 這一制度是否真能有助於將政府變得更加
團結、高效與親民?
在香港,有人擔心?高官問責制?會
破壞香港的民主。但事實正相反:高官問
責制本身就是香港政制民主化的產物,同
時,它也有助彰顯民眾的力量,使政府對
要瞭解?高官間責制?的內容,就先
要對現行香港政府的架構及這項制度出臺
的背景有所瞭解。
香港1997年回歸之後,基本沿用原
有的行政體制,不同之處主要在於行政長
官是由一個具廣泛代表性的800人選舉委
員會選舉產生。
行政長官系政府首長,下設3司即政
務司、財政司和律政司,3司分管16個局,
臀臀臀
疊時政譬如保安局等。這些局屬於決策性質,它
們分管幾十個負責執行具體工作的署,如
警務署等等。3司16局的負責人均由公務
員內部產生。公務員隊伍?嚴守政治中
立?,對其統領主要通過政務司司長來實
現,政務司司長是公務員首長,亦可視為
?首席公務員?。
1997年,前任政務司司長陳方安生領
導全體公務員留任過渡,成為香港回歸之
日國際關注的焦點。然而回歸不久,從新
機場啟用大混亂等一連串事故,暴露出公
務員系統在人們稱道的廉潔高效之下,也
有著難以適應新局面的脆弱一面。去年1
月,陳方安生突然請辭。但社會對公務員
的非議有增無減,如香港房屋工程貪污及
偷工減料案,就使外界譴責高層官員?有
權無責?;不僅如此,從香港為拉動就業而
推行的基建工程的牛車速度,也可看出香
港確實存在?議而不決,決而不行?以及
政府反應遲緩、辦事拖拉的問題。
問題癥結何在?一般認為政府自身的
架構缺陷難辭其咎—一是高官結構與人選問題。香港高官
都是政務官出身,從公務員系統裡逐漸提
拔。優點是講究程式、處事公正,缺陷是
有時作風呆板,不夠果斷,乃至不免外行
之譏。如有人指出,香港一些高官一遇問
題就找顧問公司論證,論證來去,往往誤
了時機,還浪費掉一大筆顧問費。尤其香
港公務員全是?終身制?、?常任制?,有時
事情出了差錯,也能在集體失誤的名義下
集體免責。至於高官,即使反對聲浪極大,
也能拉出中級或基層官員頂罪,很有些
?刑不上大夫?的味道。這就使得最高層的
治理理念難以貫徹。
二是公務員體制問題。香港公務員總
體而言素質較高,但制度中也有不少積
弊,使偷懶者有機可乘。審計署每年都揭
露出不少問題,如香港電臺有人一年只做
幾小時節目,照拿薪水不誤等等。這也說
明,香港現有公務員制度缺乏有效的監督
和激勵機制,必須有所改革。
三是政府工作程式問題。政府屬下一
些部門包括公營部門,工作程式甚為繁
複,時限冗長,有時一項公共工程從提出、
設計、諮詢、審批到開工,竟然需時6年。
令市民嘖有煩言。不少市民還因此把氣出
到特首身上。
基於上述原因,近兩年來,香港社會
要求董建華建立?自己的治港班底?及改
變主要官員?有權無責?的呼聲與日俱增。
各大政黨幾乎都提出類似于?高官問責
制?的建議,讓高層官員為執行政策的成
敗負起責任。
早在2000年10月,董建華在立法會
發表其第4份施政報告時,就表示需要研
究如何加強主要官員在不同政策範疇承擔
的責任;2001年10月,董建華在第5份施
政報告中披露了?高官問責制?的初步構
想;當年12月,董建華在宣佈參選第二任
行政長官的演講時表示:若獲連任,將改
革政府架構,全面推行?高官問責制?。董
建華的成功連任,自然使?高官問責制?
得以正式浮出水面。
高官不再捧?鐵飯碗?
?問責制?(Aeeountability),顧名
思義,有著?你的責任,出了差錯,唯你
是問?的意思。在國際規範的上市公司,
享有高薪的CEO必須為公司業績負責,如
果公司虧損,業績屢振乏力,那麼CEO就
必須鞠躬下臺,向董事會及股東負責。這
是市場經濟中權責掛鉤的管理之道。
香港政府將推行的這一套?高官問責
制?,與之原理相同。其具體內容為:
第一,將現在政府最高層官員,包括
政務司司長、財政司司長和律政司司長,
以及所有政策局局長,全列人?問責制?
範圍。這些高官將不再是公務員,而是以
合約方式聘用,政府也可以向商界、學界
和其它領域禮聘人才。高官任職期不超過
提名他們的行政長官的任期。任期內,他
們負責統領所轄部門的工作,制定政策、
解釋政策,為政策作推介,爭取立法會和
市民大眾的支持,並為其成敗直接向行政
長官負責。行政長官有需要時,可以終止
與他們簽下的合約。
第二,政策局進行合併。合併之後,
原來16個政策局合併為11個,加上3位
司長,?問責官員?的職位一共14個,待
遇和現在主要官員大致上相同。這14人都
進人行政會議,他們直接參與制定政府的
整體政策,決定政策推行的優先次序,協
調跨部門的工作事項。
第四,在當前公務員體制中,由局長
擔任的公務員職級和薪酬福利待遇保持不
變,職稱改為常任秘書長,扮演?問責官
員?與公務員系統之間的重要樞紐角色。
他們在問責制局長統領下,向問責制局長
負責,協助制定和執行政策,聽取公眾和
立法會的意見,向他們解釋有關政策,回
答質詢,爭取各界對政策的支持。
分析?高官問責制?,可以看到,在
這一制度下,香港原有的公務員制度基本
保持不變,只是把公共行政決策和政治問
責明確分開。即主要官員不必是?終身公
務員?,並由他們組成一個類似特首?內
閣?的政策局,擔負起政治責任。
香港?高官問責制?主要特點是主要
官員從公務員變為政治任命。這一設計的
意圖很明顯:其一,可以建立一個比現在
更團結的統治班子,梳理特首與主要官員
理念不一的問題,避免大量內耗,議而不
決;其二,使決策官員重視民意,在政策
失誤時,承擔責任,不能以公務員終身制
作為擋箭牌。
26南風窗2002·5上毫無疑問,?問責制?將使董建華和
他的高官們肩上的責任變得更明晰,也更
重大。同時它也為內地?領導幹部責任制?
和?引咎辭職?制度的推行與實施,提供
了一個值得借鑒參照的物件。
不觸動政制制衡安排
但任何制度的推行都會引起爭議,
?高官問責制?的出臺也不例外。
最主要的疑慮是:這一制度下,官員
任命權會否過度集中於特首一人之身?
董建華在4月17日,在香港特區立法
會的演說中,對?高官問責制其實是特首
集權制?的說法做了反駁。
董建華指出:?按照《基本法》,特區
政府所有官員的權力,源于行政長官。行
政長官如何調配權力,完全視乎施政方面
需要。行政長官權力既由《基本法》賦予,
就根本沒必要通過新制度加強其權力。事
實上,在‘問責制’下,行政長官除了向
3位司長之外,更進一步向n位局長下放
權力,使問責制局長在承擔責任的同時,
有充分權力去制定、統籌和執行政策。?
董建華又澄清了兩名司長將被大幅削
權的說法。他指出,局長雖然是向特首負
責,但日常事務的管理,特首將繼續倚重
政務司長、財政司長進行協調和統籌,特
別是那些跨越多個政策局的工作。他舉
例,如目前政務司長負責香港與廣東省大
型基建協調工作,財政司長負責與內地開
展更密切經貿關係的談判。同時,兩人將
以主席身分,主持一系列行政會議小組委
員會會議。
更有評論家指出:?問責制?並沒有
增加特首的權力。特首也不可能獨裁,因
為按《基本法》規定,立法會可向行政長
官提出彈幼,行政長官是受到制衡的。實
行問責制後,香港現有健全的政制制衡安
排並沒有改變或者減少。?
民主運行下的?權力回歸?
有必要指出,把?高官問責制?放到
香港百年公務員發展的歷史上來看,這非
但不是?專斷思想?、?帝王觀念?的產物,
反而可以稱為是香港往民主、問責文化邁
進的重要一步。
正如一國兩制研究中心負責人邵善波
指出的,這一制度?既非大變,也非小變?。
它的核心內容只是把政府高官由公務員身
分轉為非公務員身分,並向全社會廣開任
職政府高官的門路。.這一做法純是行政架
構內部的改變。然而它更為重要的意義,應
在香港選舉政治的發展脈絡中去追尋。
?
問責制?的產生基於這樣的理念:政
治領導需要一個信念相近、步伐一致、共同
進退的執政班子。唯其充分行使了職能,才
能向市民及立法機構做出有效的交代和負
責。而問責制的誕生,其實正是香港在民主
選舉方面,不斷取得進步的必然結果—香港1981年引人區議會選舉;1991年 在立法局引人直接普選議席;1995年立法
局議席全部由選舉產生;1997年,香港特別
行政區成立,原來的政府架構和制度延續
不變,只是行政長官在香港選出,由香港人
出任。這一系列看似微小的變化,卻改變了
政治生態,使得政治領導者的作為和民意
的關聯度越來越強,所以這次引人?高官問
責制?,非但不是?特首望叔裁?的結果,而
只是政治民主化的題中應有之義。
長期以來,香港聲稱要讓全體公務員
保持?政治中立?,而政治責任全由行政長
官一人承擔,這已證明是不可行的制度。這
項制度?大部分是沿襲昔日的殖民地建制,
而並非建基於一國兩制下我們現時所享有
的高度自治?(引自香港政務司司長曾蔭權 語)。政治領導者的責和權,必定要有個相 匹配和平衡的關係,權重責輕,或責重權 輕,都非政治的常態。從這個意義上,我們 更可判斷,?高官問責制?並不是加重了特 首的權力,而是使特首得以行使與其責任 相稱的權力,是民主制度運行下哈當的?權 力回歸?。
董建華在4月17日出席立法會時提到, 相信問責制將為施政帶來兩個明顯變化: 一是由於問責官員要承擔責任,就更要體 察民情和勇於面對大眾,特區政府將變得 更加開放。另外,通過問責制組成的特區政 府決策團隊,必定能目標更明確,方向更一 致,因而也更有效率地為大眾服務。 民主與效率已成為?高官問責制?的目 標和香港政府未來施政的著墨點。我們衷 心希望,當香港特別行政區跨人它回歸祖 國的第六個年頭,會因著香港政府和民眾 積極、和諧的溝通與努力,煥發出新的生 命。面(圖/路透社傳真)
南風窗2D02·5上27
范文二:香港“高官问责制”审视
作者:汪永成
暨南学报:人文社科版 2005年01期
2002年7月1,香港特别行政区行政长官董建华宣布在特区政府推行“高官问责制”(the Principal Officials Accountability System)。目前,这一制度已经运行了整整两年时间。作为特区政府成立后香港政治—行政发展重要标志,它的成效、存在的问题及进一步的发展路向都令人关注。
一、“高官问责制”推行的动因与主要内容
分析“高官问责制”推行的背景和动因是正确解读这一新制度安排的必要条件。从政策科学的角度看,推行“高官问责制”的动因是,原有的制度安排不能满足新的行政环境对政策有效性和责任性的新要求。
(一)政府高级官员“文政相兼”的角色影响公共政策的有效性
在现代政治中,公共政策的制定和执行是相对分离的, “政治与政策或国家意志的表达相关,行政则与政策的执行相关。”[1](P12)基于此,在西方国家,政府中负责或参与重大政治决策的主要官员,一般属于政治委任性质的政务官。主要官员以外只负责一般行政管理事务的人员,属于“文官”范畴,按照专门的公务员法规和程序加以任用和管理。但香港地区公务员制度的一个重要特点是政府的主要官员具有“文(官)政(务官)相兼”的特点,[2](P93)那些负责或参与重大政治决策的主要官员,与其它仅负责一般行政事务的普通公务员一样,同属公务员范畴,按照公务员条款聘任,坚持职位常任、政治中立、专业性等原则,负责政策的制定、执行及推销,包办“行政”与“政治”工作。
香港公务员制度的这一特点“是英国对香港实行有效殖民统治的政治产物”,[3](P231)它适合原先香港非选举政治和非政党政治条件下政府运作的实际需要,可以使政府的政治决策和行政管理一样,避免因主要官员调离政府而影响其管理的连续性。1997年香港特区成立以来,新的行政环境对政府政策的有效性提出了更高的要求。但是在公务员制度的这一特点有可能对政府政策的有效性产生消极影响。这是因为:第一,政府高级官员“文政相兼”的特点能否适应新的环境对政府决策的政治性要求?例如,如何解决政府高级官员的政策理念可能与行政长官的治港理念不相一致的矛盾?第二,主要通过公务员系统内部选拔任用的这些政府高级官员的专业素养能否适应公共政策的专业性要求?会不会出现外行领导内行的情况?第三,有香港学者指出,香港高层公务员“长期形成的一套封闭式的自主文化,……与社会大众脱节。”[4]也就是说,这些高级官员能否敏锐掌握并回应民意的诉求?第四,“文政相兼”的特点是否使得政府高级官员在政策制定和政策执行两个方面的角色不清,责任不明?
以上问题并不只是理论的假设。在实际的政策过程中, 政策的制定经常与民意诉求有一定的差距,政策的执行由于政府高级官员“没有跨部门的总体观念”,[5]常常会出现部门之间相互扯皮牵制、议而不决、决而不行的现象。行政长官董建华就承认,特区政府“在政策的落实方面,确实存在问题。”[6]这说明, 面对新的行政环境,特区政府需要加强主要官员在政策范畴承担的责任,确保政府可以更好地响应社会的诉求,不断提高政府政策的有效性,从而提高香港特区的全球竞争力。
(二)政府高级官员责任与权力的不对称影响公共政策的问责性
香港地区的公务员系统还有一个特点, 就是包括决策层的公务员具有较高的自主性。在港英时代,由于没有民主体制,香港的公务员不对民众负责,因此他们与民众(社会)具有隔离性。刘兆佳教授形象地说:“政府是浮在华人社会表面的,与很多其他的政府不同,香港政府并非建基于华人社会中某一社会阶级、某一地域群体或某一民族社群。因此,香港政府不时自炫自己为公共利益的唯一的维护者。”在另一个场合,他将这种官僚的自主性称之为“隔离的官僚政治”。[7]公务员系统的这一特点,可以使政府官僚不受社会利益集团的支配,按既定的计划和程序制定政策,有助于维持一个持续性的政策环境。但是,与这种自主性相伴而存的是公务员较少的问责性:“既然与社会隔离,那就难免不了解或不全然了解社会的需要;因此便难以因应社会经济的变化而作出政策调整……不须要对其过失向被统治者负责的;换言之,就是缺乏责任政治。”[8](P87)这样,政府中的主要官员在制定和执行政策中享有极大的自主性(权力),但对他们的问责却和普通公务员一样。如果在政策过程中出现失误,他们仅仅承担行政系统内部的行政责任(主要是对公务员的行政处分),而不承担面向行政长官、市民和立法会的外部政治责任(如引咎辞职等)。
政府高级官员的上述不对称性导致行政长官责任大于权力的不对称性。 按照《基本法》的规定,行政长官对中央人民政府和香港特别行政区负责。其中,对香港特别行政区负责意味着对香港居民负责、对香港的社会稳定和经济发展负责、对立法机关负责。[9](P240)也就是说,在政府外部, 是香港市民和立法机关向行政长官“问责”,行政长官承担着实际的政治责任。但另一方面,包括高级官员在内的所有政府公务员,都实行长俸聘任制,按照职位常任、政治中立等原则运行。这样,行政长官要向特别行政区市民和立法机关负责,但他没有与自己施政理念一致的“团队”,包括政府高级官员在内的公务员都可以对他的施政理念保持“中立”;行政长官是特区政府的首长,但他无权追究政府高级官员的政策失误责任。
这种权责不对称的结果是,一些社会反响强烈的政策失误,如机场大混乱、 公屋“短桩”丑闻等,虽引起市民强烈不满和严厉批评,但却没有高级官员为这些重大政策失误负责。因此,在香港政治—行政发展过程中需要解决的一个关键问题就是在符合《基本法》规定的前提下,进一步明确和强化行政长官领导特区、领导特区政府的地位和功能,使行政长官政治责任的实现有一个认同他的施政理念、服从他的领导,理念清晰,目标一致精英团队。
为了解决上述问题,行政长官在2000 年施政报告中就明确提出要研究和引入一套新的主要官员问责制度。2002年,他成功实现了连任后不久,就宣布推行高官问责制。这一新制度的主要内容是:(1)政府最高层官员由公务员身份转变为问责官员,直接向行政长官负责。(2)维持普通公务员的管理体制。普通公务员的聘任、调配、升迁和纪律处分等制度都会维持不变。(3 )在问责局长和公务员之间设立类似西方公务员制度中的“常务次官”的“常任秘书长”。(4)明确政务司司长、财政司司长和律政司司长对行政长官的责任关系。等等。
二、“高官问责制”实施后的成效分析
从以上改革内容可以看出, “高官问责制”是在《基本法》所设定的框架内进行的行政体系内部的改革,不涉及宪制的改变。但它不是简单地将政府主要官员由公务员转变为问责官员,而是涉及到公共政策的信息获取、目标厘定、次序协调、推介执行等各个环节的制度安排,是香港特区公共政策体制一项重大发展。而且,它还是一项“帕累托”改进——制度变迁的有关各方都可以从新制度中获得收益。在近两年的实际运行中,这一制度在以下几个方面已经初见成效。
(一)拓宽了选拔和任用公共政策制定者的渠道,促进了政府的开放性
“高官问责制”的推行, 建立起了面向行政体系内外选拔任用政府高层官员的新机制。过去,由于殖民管治者的歧视限制,也由于一些人不愿意加入殖民政府,不少社会精英没有进入公务员队伍。同时,政府高级官员非公务员不得担任,而一旦成了公务员,一般都可以平平安安干到退休。新制度则打破了这种“进难出也难”的壁垒,问责官员全部脱离公务员建制,由行政长官从公务员体系内外挑选,如有因重大失职等错误,可以随时更换。这样,一批社会精英,如政治学者刘兆佳、财经专家梁锦绣松等社会人士得以乘“直通车”进入政府最高层施展才干;一批原来的公务员放弃终身制的“铁饭碗”,以更加负责的姿态迎接新职务的挑战。
(二)推动政府官员在政策过程中更加重视民意,提高了政策的回应性
在新制度下,问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担政治责任。这会促使他们更加重视民意,更体察民情和勇于面对市民大众,以政策绩效的赢取市民大众的信任和支持。从实施后的情况看,问责官员上任后,都能抽出相当时间与社会各阶层沟通,努力深入了解市民的期望,在各自的政策范畴内作出了比较迅速的响应,各自制定了符合市民诉求的《施政纲领》。因此,政府公共政策的回应性比以前有了较大的提高。
(三)加强了行政主导和政策团队合作,提高了政策的有效性
首先,以行政长官及所有问责官员为核心的行政会议,它的运作类似一个“内阁”形式,使政府进行推行政策时目标更明确,方向更一致,更加有效率,更加符合行政主导的原则。这种制度安排促进了政府在推行政策时更加善用资源,更顾及优先次序,因而,也更有效率和更负责任地为市民大众服务。其次,新的制度也会使主要官员及常务秘书长的工作清晰分开。主要官员负责政治及政策制订工作,常务秘书长及其它公务员则负责行政的工作,“掌舵”与“划桨”分工明确,各司其职,各负其责,从而提高政策的效能。
(四)基本厘清了政策制定者和政策执行者各自的角色, 维护了公务员体制的稳定性
在高官“问责制”正式出台前后, 香港社会各界普遍担心:这一制度会不会对一般公务员的稳定性、常任性以及他们的专业、中立和廉洁等等造成冲击?
从运行近两年的实践可以看出,特区政府的“问责制”是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下,是在原有公务员制度上面增设了一个新制度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点得以保留,更使公务员与政治之间的关系更加清晰了。首先,有了“高官问责制”,尽管政府面对不断增加的社会政治压力,需要做更多政治工作,公务员仍然能够专注地充当政策执行者、意见提供者的重要角色。其次,推行新制度后,公务员不需要向外解释政策及承担政治责任,更能保持公务员的政治中立性。第三,新的制度规定,公务员事务局局长必须从资深公务员中调任。由于公务员事务局长也是行政会议的正式成员,他不但会用公务员的角度参与所有政策的制定,在制定政策的过程中反映公务员的观点,同时,也能将决策的过程及考虑向有关的公务员和推销介绍,有助于政策在执行时能够得到公务员的理解和支持。
(五)没有增加行政长官的权力,但促进了其法定权力行使的有效性
如前所述,推行“高官问责制”的动因之一就是强化行政长官的领导,那么, “问责制”会不会使到行政长官大权独揽?根据《基本法》的规定,特区政府所有官员的权力,源于行政长官。行政长官如何调配权力,完全视乎他施政方面的需要。不难看出,“问责制”是对《基本法》已经赋予行政长官权限如何更好地行使作出的一种新的安排,没有“增加”行政长官的权限,更不存在行政长官“大权独揽”的问题。不仅如此,从制度设计我们还可以看出,在“问责制”下,行政长官还要向包括三位司长在内的问责官员下放权力,使问责官员在承担责任的同时,有充分的权力去制定、统筹和执行政策。另外,整个特区政制的制衡安排,包括对行政长官、对行政机关的制衡,完全没有因为实行“问责制”而有所减少,立法会仍然扮演制衡政府的独特和重要角色。
三、新制度存在的问题及进一步发展的路向
作为一项新的制度,“高官问责制”不可能尽善尽美。2003年发生的“7·1大游行”就清楚表明,“市民对政府施政有不满的地方,……与市民和立法会沟通的工作,仍需要进一步改善。”[10]行政长官董建华在2004年1 月立法会回答议员有关提问时也承认,高官问责制“还有许多需要改进的地方”。
综观近两年的运行,“高官问责制”还有以下问题有待注意和改进。(1)需要进一步改善问责官员与市民和立法会的沟通。《基本法》23条立法受挫事件说明,在政策制定过程中,政府对公众咨询还不足够。在政策的宣传和推广上,部分问责官员也缺乏足够的政策包装和推销的技巧。(2)政府制定政策的自主性可能会受到削弱。一些公共政策因为极少数人的游行抗议、少数传媒压力而不能及时实施。这说明,推行“高官问责制”后,政府政策容易受部分利益集团、新闻舆论、短期政治利益的影响,从而可能削弱了政策的质量。(3)政府政策可能会出现短期行为。由于政治任命的官员任期有限,为了尽快、尽量突出自己的表现,显示自己的“政绩”,可能在政策制定和执行中出现短期行为,忽视长期利益。(4 )问责官员对社会负责与对行政长官负责之间的一致性需要关注。问责官员事实上是由行政长官
来选择任用,在对社会负责与对行政长官负责之间能否达成完全的一致呢?这是这一制度最容易遭到质疑的问题。(5)“问责”的标准需要进一步明确。 虽然特区政府制定了《问责主要官员守则》,但一方面,这些标准还不够清晰明确,容易为人诟病;另一方面,由于问责官员是由行政长官自己物色选拔而且是直接对自己负责的,行政长官如何具体把握“问责”的尺度也有待改善。例如,《守则》规定“主要官员须时刻严守个人操守和品格的最高标准。”因为“购车事件”,行政长官向前财政司司长梁锦松发出正式批评,梁锦松接受了批评并向公众致歉,但仍然为舆论不接受,最后辞职。这件事情表明,在梁锦松作为问责官员究竟应当承担什么样的责任问题上,行政长官、部分立法会议员、部分传媒及公众都有不同的看法,容易引起社会争议。
我们认为,根据以上问题, 特区政府应该进一步完善“高官问责制”的配套制度建设,理顺问责官员与前后左右的各种责任关系;通过加强问责文化建设大力提高官员的问责意识;检讨和完善问责官员的利益申报制度;建立健全特区政府与各政党、各主要界别、传媒及舆论领袖的定期沟通会晤机制;积极开放议政渠道,使政府与市民保持联系的管道和方式更加有效,等等。
根据《基本法》的规定,香港特区有可能在2007年后逐步实现行政长官与立法会议员的直接选举。届时,行政长官将对市民有直接的实际的政治责任,而市民也可以通过立法会影响政府施政。考虑到这一点,从更长远的角度来看,“高官问责制”可能是只是一个中短期的过渡方案。但我们仍然可以预见,随着香港的民主政治按照《基本法》所规定的原则不断发展,政府的责任性将会不断加强。这也将是今后香港特区政治和行政发展的重要内容。[11](P332)
作者介绍:汪永成,深圳大学当代中国政治研究所,副教授、博士。(广东 深圳 518060)
范文三:香港高官问责制审视
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香港“ 高官问责制”审视
汪永成
( 深圳大学当代中国政治研究所,广东 深圳 $%A"@")
, 摘 要,“ 高官问责制”是香港特区政府为了适应新的行政环境而在 !""! 年 B 月进行的公共政策体制
的重要改革。这一制度在近两年的运行中已经表现出了一些初步成效,但它离完整的与民主政治相一致的
责任政府目标还有一定的距离,存在一些有待完善的地方。, 关键词, 高官问责制;香港政治;香港行政;公共政策
, 中图分类号,CD> , 文献标识码,E , 文章编号,%""" = $"B!(!""#)"$ = ""@> = "#
!""! 年 B 月 %,香港特别行政区行政长官董 “ 文官”范畴,按照专门的公务员法规和程序加以
布 在 特 区 政 府 推 行“ 高 官 问 责 制 ”( 6F4 建华宣任用和管理。但香港地区公务员制度的一个重要
G,1-<1h.>1h.><1.>1.><+-6.j1 67="" 75649="" )。="" 目="" 前,="" i’;="" 文(="" 官)政(="" 务官)相="" 特点是政府的主要官员具有“,!,(="" g?="">)这一制度已经运行了整整两年时间。作为特区政 那些负责或参与重大政治决策 兼”的特点,
府成立后香港政治—行政发展重要标志,它的成 的主要官员,与其它仅负责一般行政事务的普通 效、存在的问题及进一步的发展路向都令人关注。 公务员一样,同属公务员范畴,按照公务员条款聘
任,坚持职位常任、政治中立、专业性等原则,负责 行政”与“ 政治” 一、“ 高官问责制”推行的动因 与政策的制定、执行及推销,包办“ 工作。主要内容 香港公务员制度的这一特点“ 是英国对香港
,>,( G!>%) 它适合原 实行有效殖民统治的政治产物”,分析“ 高官问责制”推行的背景和动因是正 先香港非选举政治和非政党政治条件下政府运作 确解读这一新制度安排的必要条件。从政策科学 的实际需要,可以使政府的政治决策和行政管理 的角度看,推行“ 高官问责制”的动因是,原有的
一样,避免因主要官员调离政府而影响其管理的 制度安排不能满足新的行政环境对政策有效性和 %??B 年香港特区成立以来,新的行政环
连续性。责任性的新要求。 境对政府政策的有效性提出了更高的要求。但是
( 一)政府高级官员“ 文政相兼”的角色影响 在公务员制度的这一特点有可能对政府政策的有 公共政策的有效性效性产生消极影响。这是因为:第一,政府高级官 在现代政治中,公共政策的制定和执行是相 文政相兼”的特点能否适应新的环境对政府
员“ 政治与政策或国家意志的表达相关, 对分离的,“决策的政治性要求,例如,如何解决政府高级官 ,%,( G%!)基于此,在 西 行政则与政策的执行相关。”员的政策理念可能与行政长官的治港理念不相一 方国家,政府中负责或参与重大政治决策的主要 致的矛盾,第二,主要通过公务员系统内部选拔 官员,一般属于政治委任性质的政务官。主要官 任用的这些政府高级官员的专业素养能否适应公 于 员以外只负责一般行政管理事务的人员,属共政策的专业性要求,会不会出现外行领导内行
, 收稿日期, !""# = "> = %%
万方数据, 作者简介,汪永成(%?@A—),男,甘肃甘谷人,副教授、博士,主要从事香港政治与行政、中国政治与行政发展方面的教学与研究。
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的情况,第三,有香港学者指出,香港高层公务员 责任大于权力的不对称性。按照《基本法》的规
长期形成的一套封闭式的自主文化, 与社 “定,行政长官对中央人民政府和香港特别行政区 ,%,也就是说,这些高级官员能否敏 会大众脱节。”负责。其中,对香港特别行政区负责意味着对香
文政相兼”的 锐掌握并回应民意的诉求,第四,“港居民负责、对香港的社会稳定和经济发展负责、 ,),( ("%*)也就是说,在政府外部, 特点是否使得政府高级官员在政策制定和政策执 对立法机关负责。 问责”,行政 是香港市民和立法机关向行政长官“行两个方面的角色不清,责任不明,
以上问题并不只是理论的假设。在实际的政 长官承担着实际的政治责任。但另一方面,包括 策过程中,政策的制定经常与民意诉求有一定的 高级官员在内的所有政府公务员,都实行长俸聘
没有跨部 职位常任、政 治中立等原则运行。这 差距,政策的执行由于政府高级官员“任制,按照,$,常常会出现部门之间相互 扯 样,行政长官要向特别行政区市民和立法机关负 门的总体观念”,
团队”,包 皮牵制、议而不决、决而不行的现象。行政长官董 责,但他没有与自己施政理念一致的“
在政策的落实方面,确实 括政府高级官员在内的公务员都可以对他的施政 建华就承认,特区政府“,#, 中立”;行政长官是特区政府的首长, 这说 明,面 对新的行政环境,特 区 存在问题。”理念保持“ 但他无权追究政府高级官员的政策失误责任。政府需要加强主要官员在政策范畴承担的责任,
这种权责不对称的结果是,一些社会反响强 确保政府可以更好地响应社会的诉求,不断提高 烈的政策失误,如机场大混乱、公屋“ 短桩”丑闻 政府政策的有效性,从而提高香港特区的全球竞 等,虽引起市民强烈不满和严厉批评,但却没有高
争力。级官员为这些重大政策失误负责。因此,在香港 ( 二)政府高级 官员责任与权力的不对称影
政治—行政发展过程中需要解决的一个关键问题 响公共政策的问责性
就是在符合《 基本法》规定的前提下,进一步明确 香港地区的公务员系统还有一个特点,就是
和强化行政长官领导特区、领导特区政府的地位 包括决策层的公务员具有较高的自主性。在港英
和功能,使行政长官政治责任的实现有一个认同 时代,由于没有民主体制,香港的公务员不对民众 他的施政理念、服从他的领导,理念清晰,目标一 社会)具有隔离性。刘兆 负责,因此他们与民众(致精英团队。 政府是浮在华人社会表面的, 佳教授形象地说:“
为了解决上述问题,行政长官在 "*** 年施政 与很多其他的政府不同,香港政府并非建基于华
报告中就明确提出要研究和引入一套新的主要官 人社会中某一社会阶级、某一地域群体或某一民 "**" 年,他 成功实现了连任后不 员问责制度。族社群。因此,香港政府不时自炫自己为公共利 久,就宣布推行高官问责制。这一新制度的主要 益的唯一的维护者。”在另一个场合,他将这种官 ,&,+ )政府最高层官员由公务员身份转变 内容是:( 隔离的官僚政治”。公务员 " )维持普 为问责官员,直接向行政长官负责。(僚的自主性称之为“系统的这一特点,可以使政府官僚不受社会利益 通公务员的管理体制。,普通公务员的聘任、调配、 集团的支配,按既定的计划和程序制定政策,有助 , )在问 升迁和纪律处分等制度都会维持不变。(于维持一个持续性的政策环境。但是,与这种自 责局长和公务员之间设立类似西方公务员制度中 的 既然 常务次官”的“ 常任秘书长”。( % )明确政务 司主性相伴而存的是公务员较少的问责性:““与社会隔离,那就难免不了解或不全然了解社会 司长、财政司司长和律政司司长对行政长官的 责的需要;因此便难以因应社会经济的变化而作出 任关系。等等。 不须要对其过失向被统治者负责 政策调整 ,’,( (’&)这样,政 的;换言之,就是缺乏责任政治。”二、“ 高官问责制”实施后的成效分析 府中的主要官员在制定和执行政策中享有极大的 权力),但对他们的问责却和普通公务员 自主性(从以上改革内容可以看出,“ 高官问责制”是 一样。如果在政策过程中出现失误,他们仅仅承 基本法》所设定的框架内进行的行政体系内 在《 主要是对公务员的 担行政系统内部的行政责任(部的改革,不涉及宪制的改变。但它不是简单地 行政处分),而不承担面向行政长官、市民和立法
将政府主要官员由公务员转变为问责官员,而是 如引咎辞职等)。 会的外部政治责任( 万方数据涉及到公共政策的信息获取、目标厘定、次序协政府高级官员的上述不对称性导致行政长官
!""# 年 $ 月 汪永成 香港“ 高官问责制”审视 ?’& ?
责行政的工作,“ 掌舵”与“ 划桨”分工明确,各司 调、推介执行等各个环节的制度安排,是香港特区
其职,各负其责,从而提高政策的效能。 公共政策体制一项重大发展。而且,它还是一项
( 四)基本厘清 了政策制定者和政策执行者 “ 帕累托”改进———制度变迁的有关各方 都可以
各自的角色,维护了公务员体制的稳定性从新制度中获得收益。在近两年的实际运行中, 在高官“ 问责制”正式出台前后,香港社会各 这一制度在以下几个方面已经初见成效。( 一)拓宽了选 拔和任用公共政策制定者的 界普遍担心:这一制度会不会对一般公务员的稳
渠道,促进了政府的开放性定性、常任性以及他们的专业、中立和廉洁等等造
“ 高官问责制”的推行,建立起了面向行政体 成冲击,
系内外选拔任用政府高层官员的新机制。过去, 从运行近两年的实践可以看出,特区政府的 由于殖民管治者的歧视限制,也由于一些人不愿 “ 问责制”是在确保公务员架构稳定、延续的大前 意加入殖民政府,不少社会精英没有进入公务员 提下,是在原有公务员制度上面增设了一个新制 队伍。同时,政府高级官员非公务员不得担任,而 度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点 一旦成了公务员,一般都可以平平安安干到退休。
得以保留,更使公务员与政治之间的关系更加清 新制度则打破了这种“ 进难出也难”的壁垒,问责
晰了。首先,有了“ 高官问责制”,尽管政府面对 官员全部脱离公务员建制,由行政长官从公务员
体系内外挑选,如有因重大失职等错误,可以随时 不断增加的社会政治压力,需要做更多政治工作, 更换。这样,一批社会精英,如政治学者刘兆佳、 公务员仍然能够专注地充当政策执行者、意见提 财经专家梁锦绣松等社会人士得以乘“ 直通车”
供者的重要角色。其次,推行新制度后,公务员不 进入政府最高层施展才干;一批原来的公务员放
需要向外解释政策及承担政治责任,更能保持公 弃终身制的“ 铁饭碗”,以更加负责的姿态迎接新
务员的政治中立性。第三,新的制度规定,公务员 职务的挑战。
( 二)推动政府 官员在政策过程中更加重视 事务局局长必须从资深公务员中调任。由于公务
民意,提高了政策的回应性员事务局长也是行政会议的正式成员,他不但会 在新制度下,问责官员有别于职位常任的公 用公务员的角度参与所有政策的制定,在制定政 务员,他们必须要为他们所制定的政策承担政治 策的过程中反映公务员的观点,同时,也能将决策 责任。这会促使他们更加重视民意,更体察民情 ( 五)没有增加行政长官的权力,但促进了其 和勇于面对市民大众,以政策绩效的赢取市民大 的过程及考虑向有关的公务员和推销介绍,有助 法定权力行使的有效性众的信任和支持。从实施后的情况看,问责官员 于政策在执行时能够得到公务员的理解和支持。如前所述,推行“ 高官问责制”的动因之一就 上任后,都能抽出相当时间与社会各阶层沟通,努
问责制”会不会 是强化行政长官的领导,那么,“力深入了解市民的期望,在各自的政策范畴内作
基本法》的规定, 使到行政长官大权独揽,根据《出了比较迅速的响应,各自制定了符合市民诉求
特区政府所有官员的权力,源于行政长官。行政 的《 施政纲领》。因此,政府公共政策的回应性比
以前有了较大的提高。 长官如何调配权力,完全视乎他施政方面的需要。
问责制”是对《 基本法》已经赋予行政 ( 三)加强了行政主导和政策团队合作,提高 不难看出,“
长官权限如何更好地行使作出的一种新的安排, 了政策的有效性
增加”行政长官的权限,更不存在行政长官 首先,以行政长官及所有问责官员为核心的 没有“
大权独揽”的问题。不仅如此,从制度设计我们 “行政会议,它的运作类似一个“ 内阁”形式,使政
问责制”下,行政长官还要向包 府进行推行政策时目标更明确,方向更一致,更加 还可以看出,在“
有效率,更加符合行政主导的原则。这种制度安 括三位司长在内的问责官员下放权力,使问责官 排促进了政府在推行政策时更加善用资源,更顾 员在承担责任的同时,有充分的权力去制定、统筹 及优先次序,因而,也更有效率和更负责任地为市 和执行政策。另外,整个特区政制的制衡安排,包 民大众服务。其次,新的制度也会使主要官员及 括对行政长官、对行政机关的制衡,完全没有因为 问责制”而有所减少,立法会仍然扮演制衡 常务秘书长的工作清晰分开。主要官员负责政治
万方数据实行“及政策制订工作,常务秘书长及其它公务员则负 政府的独特和重要角色。
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我们认为,根据以上问题,特区政引起社会争议。
府应该进一 三、新制度存在的问题及 步完善“ 高官问责制”的配套制度建设,理顺问责 进一步发展的路向 官员与前后左右的各种责任关系;通过加强问责
文化建设大力提高官员的问责意识;检讨和完善
作为一项新的制度,“ 高官问责制”不可能尽 问责官员的利益申报制度;建立健全特区政府与
各政党、各主要界别、传媒及舆论领袖的定期沟通 "%%& 年发生的“’ ?( 大游行”就清楚表 善尽美。
市民对政府施政有不满的地方, 与市民 会晤机制;积极开放议政渠道,使政府与市民保持 明,“,(%,行 联系的管道和方式更加有效,等等。 和立法会沟通的工作,仍需要进一步改善。”
"%%) 年 ( 月立法会回答议员有 根据《 基本法》的 规定,香 港特区有可能在 政长官董建华在
还有许多需要改 "%%’ 年后逐步实现行政长官与立法会议员的直 关提问时也承认,高官问责制“
进的地方”。接选举。届时,行政长官将对市民有直接的实际
综观近两年的运行,“ 高官问责制”还有以下 的政治责任,而市民也可以通过立法会影响政府 ( )需要进一步改善问责 高 问题有待注意和改进。(施政。考虑到这一点,从更长远的角度来看,“"& 条立 渡方案。 官员与市民和立法会的沟通。《 基本法》官问责制”可能是只是一个中短期的过
法受挫事件说明,在政策制定过程中,政府对公众 但我们仍然可以预见,随着香港的民主政治按照
《 基本法》所规定的原则不断发展,政府的责任性 咨询还不足够。在政策的宣传和推广上,部分问
责官员也缺乏足够的政策包装和推销的技巧。 将会不断加强。这也将是今后香港特区政治和行 ,((,( *&&") (")政府制定政策的自主性可能会受到削弱。一 政发展的重要内容。
些公共政策因为极少数人的游行抗议、少数传媒
, 参考文献, 压力而不能及时实施。这说明,推 行“ 高官问责
,(,+?,? 古德诺 - 政治与行 政, ,- 北京:华 夏出版 社,.制”后,政 府政策容易受部分利益集团、新 闻舆 (/0’1
论、短期政治利益的影响,从而可能削弱了政策的 ,",杨奇 - 香港概论( 下), .,- 北京:中国社会科学出版 社,质量。(&)政府政策可能会出现短期行为。由于 政(//"1 治任命的官员任期有限,为了尽快、尽量突出自 ,&,刘曼容 - 港英政府政治制度论, ,- 北京:社会科学 文.
"%%(1 己的表现,显示自己的“ 政绩”,可能在政策制定 献出版社,
,),宋立功 - 驯悍记———谁能驾御官僚系统, ,,- 信报财 经和执行中出现短期行为,忽视长期利益。( ) )问 (((")1 //’月刊,责官员对社会负责与对行政长官负责之间的一致 ,$,洪清田 - 香港管治精英阶层的局限, ,,- 信报财经月 刊,性需要关注。问责官员事实上是由行政长官来选 (//(00)1
,#,董建华 - 施政与时并进,强化竞争优势, 2,- 大公报, 择任用,在对社会负责与对行政长官负责之间能
"%%( 3 (" 3 ()1 $ )“ 问责”的 标准需要进一步明 否达成完全的一致呢,这是这一制度最容易遭到 ,’, 456—785 986- 4:;5<=> 8?@ *:A5=5;B 5? C:?D7:?D,.,- 确。虽然特区政府制定了《 问责主要官员守则》, 质疑的问题。(C:?DE:?D:=F<><><> G,- 香港:突破出版社,((1 //病;另一方面,由于问责官员是由行政长官自己物 香港新纪元, ,/,杨静辉,李祥琴 - 港澳基本法比较研究, .,- 北京:北 京色选拔而且是直接对自己负责的,行政长官如何 (//’1 大学出版社,具体把握“ 问责”的尺度也有待改善。例如,《 守 ,(%,香港政制事务局 - 主要官员问责制实施一年后报告 , LM N O9,- F==P:N N QQQ- 5?R:- D:I- FE N ;8S N =:P5;8A N @:; N 则》规定“ 主要官员须时刻严守个人操守和品格 ("T=FJ ,((,汪永成 - 双重转型:“ 九七”以来的香港行政改革与 政司司长梁锦松发出正式批评,梁锦松接受了批 行政发展, ,- 北京:社会科学文献出版社,"%%"1 . 评并向公众致歉,但仍然为舆论不接受,最后辞 应当承担什么样的责任问题上,行政长官、部分立 职。这件事情表明,在梁锦松作为问责官员究竟, 责任编辑 翟云玉, 万方数据法会议员、部分传媒及公众都有不同的看法,容易 探讨高官问责制 作者:黄逸宇 来源:《凤凰周刊》2011年17期 本站发布时间:2011-6-25 19:25:18 阅读量:131次 近年来,由于各类公共事故频繁发生,高官问责制成为人们广为议论的话题。人们在发生事故时的第一反应往往是责备,是希望有人出来承担责任。可是一旦看到有的官员因此下台,往往就不再追究问题更深层次的原因了,谴责之情可谓来去匆匆。问责的英文是Accountability。Accountability常常与responsibility、answerability、blameworthiness、liability等这些意味着“向?负责”的词语互用。其字义源于拉丁文的accomptare (解释)和putare(承认)。但是实际上,问责却又不那么简单,至少在西方政治字典中,它和辞职不是近义词,更不是同义词。 英国政府的问责机制 作为民主法制国家的典范,英国的问责机制很早就有。传统的高官责任制里,技术型公务员向部门长官负责,部长向议会负责。但是进入19世纪以后,由于政府部门急速膨胀,所辖领域纷繁复杂,部长已经不可能对公务员和部门的细节事物进行有效而具体的监督和管理。这种变化渐渐导致了问责的漏洞,一些部长强调由于公务员的渎职以及不汇报,自己无法进行有效的管理,因此不应对事故负责。1990年代英国议会的斯科特调查指出,在现实中有许多公务员向部长隐瞒重要问题,甚至不按照部门长官的命令行事。于是,政府自行修改了问责机制,如果部门长官明确地知道下级的错误,而没有采取有效措施,那么要负相应责任;但是如果他们并不知情,那么就无须负责。这个知情/不知情的区别是以前闻所未闻的,也是比较模糊的。 高官具体对议会负什么样的责任呢?主要是高官应该对议会希望了解的事物作出详细、诚实的解释,并且提出解决办法。这种问责其实并不有效,因为往往议会是多数党控制的,而正是这个多数党组成了政府,所以多数党议员不会为难本党的高官。那么在野党呢?在野党为何不刁难问责官员呢?政治总是博弈与妥协的产物,在野党也有自身利益的考量,如果现在棒打落水狗,逼迫多数党官员下台,甚至严格规范问责制度而制定明确的处罚条例,那么日后假如在野党上台成为执政党后,就是禁锢住了自己的官员,这种损人不利己的事在政治上不划算的。因而这个问责动摇链,说明了该公约的所有权断层线。问责制是由政府发明和实践的,它可以随意单方面重新定义,而且不提供有效的监督措施,从而权力并没有被削弱。 2007年,英国税务及海关总署丢失了电脑光盘,该光盘包含了整个儿童福利和国民保险号码。主管大臣达林辩解他对此事毫不知情,因此并没有负个人责任,轻松地逃脱了议会的制裁。由此可见,英国的问责机制也没有多少的强制力。 辞职与复出 英国一项研究显示,只有13%的事故最终导致了高官辞职。但即使这一数字也包含着一种误解,因为在发生事故和辞职之间没有必然的因果关系。高官辞职时,往往是因为情非得已,非辞职不可,而不是因为在道义上必须遵守政治惯例。即使在严重的政策失误的情况下,辞职与否也将受到多方面因素的影响,比如高官在党内的支持、发现失误的政治时机、首相和内阁的支持,以及公众与媒体的评价等。 举个例子说明,曼德尔森(Peter Mandelson)是上届欧盟贸易委员会的委员,在欧盟对华贸易争端中经常与我国商务部打交道。在2008年9月,中国三聚氰胺事件曝光,引起国际对中国奶制品的恐慌。曼德尔森在事件爆发后不久,刚好到访中国出席世界经济论坛,他公开喝下一杯中国制酸奶,以示对中国奶制品的信任,事隔十日后,他在英国因肾结石送院手术。 曼德尔森作为英国首相布莱尔最信任的好友于1997年加入内阁。在1998年12月,就任贸易工业大臣仅半年后, 曼德尔森被揭发接受富商杰佛里提供37万英镑免息贷款,以购买位于诺丁山一处豪宅,但曼德尔森从未就贷款作出申报。曼德尔森万般无奈,只能为事件负责,辞去了内阁所有职务。然而1999年10月,布莱尔重新任命他为主管北爱尔兰事务的大臣。好景不长,2001年,曼德尔森被揭发曾私下致电内政移民部,协助印度富商申请英国公民身份,其行为遂被外界质疑有私相授受之嫌,无奈他又于2001年1月24日宣布辞去北爱尔兰大臣一职,第二度退出内阁。曼德尔森辞职后,政府委任安东尼?哈蒙德爵士就此事件展开独立调查,最终却不了了之。2004年布莱尔再次力排众议,力挺他成为欧盟贸易委员会委员,负责代表欧盟各成员国与其他贸易伙伴进行谈判。2008年,他又因为与法国总统萨科齐陷入公开不和而于10月卸任欧盟贸易专员,返回英国加入内阁。三起三落,曼德尔森也被英国舆论称为“击不沉的船”。 媒体与政府问责的微妙关系 之前提到的曼德尔森,曾任电视主持人和制作人,他风度翩翩,说话滴水不漏。由于他从1985年担任工党传播主任开始的表现,曼德尔森是英国第一批被冠以“忽悠大师”头衔的政坛明星。在2009年9月来京谈判期间,曼德尔森面对记者的穷追猛打,始终保持着绅士笑容。他曾在电梯中笑容可掬地向外面的记者做势飞吻,随后翩然而去。 近年来,媒体在公共事务的评价和问责的参与度越来越大。其语凋往往是一味的批评和指责。媒体似乎更关注揭露官员的过失并扩大化,将所有责任归于一身,而不进行符合客观实际的评估分析或找出问题的症结所在。因为这种揭露风格的报道符合读者的口味,也符合大众对媒体揭露事件“真相”的期待。作为回应,政治家们也开始渐渐适应,并且开始迎合媒体的风格,尤其是其娱乐大众的能力。在解释事故或者错误时,转移公众的视线,而不是让公众了解事情的真相,成为“媒体政客”。他们的应对技能意味着他们能有效地应对媒体和大众的问责,巧妙地避重就轻、一带而过。长此以往,其结果是官员和媒体之间形成默契、含糊的互动过程:它似乎扩大和加强了公众对问责的参与,但终究它只不过是双方默契下,让事件变得更加表演和娱乐化。 媒体的崛起已成为一种替代政府、议会的问责机制,他们努力把官员推向辞职的边缘。无论最终的结果如何,媒体的参与成为让人不可忽视的压力来源。但是,辞职和承担责任不是同义词。人们应该冷静地认识到,错误与事故是现代社会运行成本的一部分, 即使是完善的机制,仍然会有难以避免的事故发生,因为机制是人设计并且由人来操作的,人类的自身缺陷决定了事故是不可避免的。对此,如果仅仅是简单地要求官员辞职而不是认真寻找原因与解决之道,那么不仅被罢免官员的经验教训无法留存,新任官员也会畏首畏尾,不敢有所作为,而这样反而违背了问责制的初衷。 从英国的高官问责任制可以看出它更像一个纸老虎:它经常在高官面前张牙舞爪着,但只在很少的时候真的伤到他们。它的有效性在很大程度上被外界的诸多因素削弱,例如党的支持、内阁成员的个人冲突和舆论的导向。今天,现代政府庞大的机构已经不适用于最高长官事必躬亲,对万事负全责的做法。但是同时,问责制也不应该是飘忽不定,时有时无的随性产物。这个制度应当理性,有章可循,它需要有一个强制性的力量,需要制度化、法律化。问责的唯一目的也是最终目的是找出事故之症结并加以改正,分析它的内在规律,从而避免类似事故的再次发生,防患于未然,而不是抓个替罪羊惩之而后快,它不应该受制于舆论的导向。当然,如果认定责任确实属于官员的管理疏漏或者渎职,则应当切实问责,而且一问到底,绝不姑息。 近年来,由于各类公共事故频繁发生,高官问责制成为人们广为议论的话题。人们在发生事故时的第一天反应往往是责备,是希望有人出来承担责任。可是一旦看到有的官员因此下台,往往就不再追究问题更深层次的原因了,谴责之情可谓来去匆匆。问责的英文是Accountability。Accountability常常与responsibility、answerability、blameworthiness、liability等这些意味着“向……负责”的词语互用。其字义源于拉丁文的acomptare(解释)和putare(承认)。但是实际上,问责却又不那么简单,至少在西方政治字典中,它和辞职不是近义词,更不是同义词。 英国政府的问责机制 作为民主法制国家的典范,英国的问责机制很早就有。传统的高官责任制里,技术型公务员向部门长官负责,部长向议会负责。但是进入19世纪以后,由于政府部门急速膨胀,所辖领域纷繁复杂,部长已经不可能对公务员和部门的细节事物进行有效而具体的监督和管理。这种变化渐渐导致了问责的漏洞,一些部长强调由于公务员的渎职以及不汇报,自己无法进行有效的管理,因此不应对事故负责。1990年代英国议会的斯科特调查指出,在现实中有许多公务员向部长隐瞒重要问题,甚至不按照部门长官的命令行事。于是,政府自行修改了问责机制,如果部门长官明确地知道下级的错误,而没有采取有效措施,那么要负相应责任;但是如果他们并不知情,那么就无须负责。这个知情/不知情的区别是以前闻所未闻的,也是比较模糊的。 高官具体对议会负什么样的责任呢?主要是高官应该对议会希望了解的事物作出详细、诚实的解释,并且提出解决办法。这种问责其实并不有效,因为往往议会是多数党控制的,而正是这个多数党组成了政府,所以多数党议员不会为难本党的高官。那么在野党呢?在野党为何不刁难问责官员呢?政治总是博弈与妥协的产物,在野党也有自身利益的考量,如果现在棒打落水狗,逼迫多数党官员下台,甚至严格规范问责制度而制定明确的处罚条例,那么日后假如在野党上台成为执政党后,就是禁锢住了自己的官员,这种损人不利己的事在政治上不划算的。因而这个问责动摇链,说明了该公约的所有权断层线。问责制是由政府发明和实践的,它可以随意单方面重新定义,而且不提供有效的监督措施,从而权力并没有被削弱。 2007年,英国税务及海关总署丢失了电脑光盘,该光盘包含了整个儿童福利和国民保险号码。主管大臣达林辩解他对此事毫不知情,因此并没有负个人责任,轻松地逃脱了议会的制裁。由此可见,英国的问责机制也没有多少的强制力。 辞职与复出 英国一项研究显示,只有13%的事故最终导致了高官辞职。但即使这一数字也包含着一种误解,因为在发生事故和辞职之间没有必然的因果关系。高官辞职时,往往是因为情非得已'非辞职不可,而不是因为在道义上必须遵守政治惯例。即使在严重的政策失误的情况下,辞职与否也将受到多方面因素的影响,比如高官在党内的支持、发现失误的政治时机、首相和内阁的支持,以及公众与媒体的评价等。 举个例子说明,曼德尔森(Peter Mandelson)是上届欧盟贸易委员会的委员,在欧盟对华贸易争端中经常与我国商务部打交道。在2008年明,中国三聚氰胺事件曝光,引起国际对中国奶制品的恐慌。曼德尔森在事件爆发后不久,刚好到访中国出席世界经济论坛,他公开喝下一杯中国制酸奶,以示对中国奶制品的信任,事隔十日后,他在英国因肾结石送院手术。 曼德尔森作为英国首相布莱尔最信任的好友于1997年加入内阁。在1998年12月,就任贸易工业大臣仅半年后,曼德尔森被揭发接受富商杰佛里提供37万英镑免息贷款,以购买位于诺丁山一处豪宅,但曼德尔森从未就贷款作出申报。曼德尔森万般无奈,只能为事件负责,辞去了内阁所有职务。然而1999年10月,布莱尔重新任命他为主管北爱尔兰事务的大臣。好景不长,2001年,曼德尔森被揭发曾私下致电内政移民部,协助印度富商申请英国公民身份,其行为遂被外界质疑有私相授受之嫌,无奈他又于2001年1月24日宣布辞去北爱尔兰大臣一职,第二度退出内阁。曼德尔森辞职后,政府委任安东尼?哈蒙德爵士就此事件展开独立调查,最终却不了了之。2004年布莱尔再次力排众议,力挺他成为欧盟贸易委员会委员,负责代表欧盟各成员国与其他贸易伙伴进行谈判。2008年,他又因为与法国总统萨科齐陷入公开不和而于10月卸任欧盟贸易专员,返回英国加入内阁。三起三落,曼德尔森也被英国舆论称为“击不沉的船”。 媒体与政府问责的微妙关系 之前提到的曼德尔森,曾任电视主持人和制作人,他风度翩翩,说话滴水不漏。由于他从1985年担任工党传播主任开始的表现,曼德尔森是英国第一批被冠以“忽悠大师”头衔的政坛明星。在2009年9月来京谈判期间,曼德尔森面对记者的穷追猛打,始终保持着绅士笑容。他曾在电梯中笑容可掬地向外面的记者做势飞吻,随后翩然而去。 近年来,媒体在公共事务的评价和问责的参与度越来越大。其语调往往是一味的批评和指责。媒体似乎更关注揭露官员的过失并扩大化,将所有责任归于一身,而不进行符合客观实际的评估分析或找出问题的症结所在。因为这种揭露风格的报道符合读者的口味,也符合大众对媒体揭露事件“真相”的期待。作为回应,政治家们也开始渐渐适应,并且开始迎合媒体的风格,尤其是其娱乐大众的能力。在解释事故或者错误时,转移公众的视线,而不是让公众了解事情的真相,成为“媒体政客”。他们的应对技能意味着他们能有效地应对媒体和大众的问责,巧妙地避重就轻、一带而过。长此以往,其结果是官员和媒体之间形成默契、含糊的互动过程:它似乎扩大和加强了公众对问责的参与,但终究它只不过是双方默契下,让事件变得更加表演和娱乐化。 媒体的崛起已成为一种替代政府、议会的问责机制,他们努力把官员推向辞职的边缘。无论最终的结果如何,媒体的参与成为让人不可忽视的压力来源。但是,辞职和承担责任不是同义词。人们应该冷静地认识到,错误与事故是现代社会运行成本的一部分,即使是完善的机制,仍然会有难以避免的事故发生,因为机制是人设计并且由人来操作的,人类的自身缺陷决定了事故是不可避免的。对此,如果仅仅是简单地要求官员辞职而不是认真寻找原因与解决之道,那么不仅被罢免官员的经验教训无法留存,新任官员也会畏首畏尾,不敢有所作为,而这样反而违背了问责制的初衷。 从英国的高官问责任制可以看出它更像一个纸老虎:它经常在高官面前张牙舞爪着,但只在很少的时候真的伤到他们。它的有效性在很大程度上被外界的诸多因素削弱,例如党的支持、内阁成员的个人冲突和舆论的导向。今天,现代政府庞大的机构已经不适用于最高长官事必躬亲,对万事负全责的做法。但是同时,问责制也不应该是飘忽不定,时有时无的随性产物。这个制度应当理性,有章可循,它需要有一个强制性的力量,需要制度化、法律化。问责的唯一目的也是最终目的是找出事故之症结并加以改正,分析它的内在规律,从而避免类似事故的再次发生,防患于未然,而不是抓个替罪羊惩之而后快,它不应该受制于舆论的导向。当然,如果认定责任确实属于官员的管理疏漏或者渎职,则应当切实问责,而且一问到底,绝不姑息。 范文四:探讨高官问责制
范文五:探讨高官问责制