范文一:城镇化过程中的农民问题
西南大学研究生课程考试 答 卷 纸
考 试 科 目 马 克 思 主 义 与 中 国 当 代 院 、 所 、 中 心 心 理 学 部
专 业 或 专 业 领 域 发 展 与 教 育 心 理 学 研 究 方 向 社 会 性 发 展
级 别 2012级
学 年 2012-2013学 年
学 期 第 一 学 期
姓 名 马 建 苓
学 号 012012305000076
类 别 ①全日制博士
(①全日制博士 ②全日制硕士 ③教育硕士 ④高师硕士 ⑤工程硕士 ⑥农推硕士 ⑦兽医硕士 ⑧进修 )
2012年 12 月 24 日
研 究 生 院 (筹 ) 制
备注:成绩评定以百分制或等级制评分,每份试卷均应标明课程类别 (①必修课②选修课③同等学力补修课)与考核方式(①闭卷笔试② 口试③开卷笔试④课程论文) 。课程论文应给出评语。
城镇化过程中的农民问题
十八大前后,中国国务院副总理**在多个场合下强调城镇化是中国未来发展的潜力所在。 最近,**副总理在湖北恩施调研时 两次主动就“城镇化”相关问题提问,问村民是否愿意搬到 城里、镇里居住。十八大报告中也屡次提及城镇化,并称中国将走一条新型城镇化道路。无疑,城 镇化带将给中国新一轮的经济腾飞。 中国处于快速工业化和城镇化阶段,这一过程在促进经济增长 的同时也带来一些新的社会问题。作为城镇化建设重要主体的农民面临重大转变,城镇化过程中的 农民问题有哪些?如何对待这些问题?这都需要在城乡统筹发展的视角下进行系统的政策改革,以 保证城镇化进程中农民的利益和可持续发展能力。
中国的城镇化进程
改革开放以来的 30 年,中国的城镇化展现了一幅如史诗般壮观的图景。数亿劳动人口,从农 村来到城市,演绎了人类历史上前所未有的人口大流动 。从 1978 年到 2008 年,我国城镇人口总 量从 1.7 亿增加到 6.1 亿, 城镇人 口 占 全 国 总 人 口 的 比 重 从 1978 年 的 17.9% 增 加 到 2008 年的 45.7%。 快速发展的城镇化进程不仅意味着在城市居住人口的增加和城市面积的扩展, 也意味着城市基本公共服务和现代产业结构的大发展,以及在此基础上的现代社会福利体系和城市 文明的巨大进步。城镇化的快速增长有其自身的发展逻辑。首先,城镇化进程有助于经济的增长。 一般来说,由于要素市场和产品市场的便利性和较低的流通和交易成本,城市地区往往取得较快的 经济增长速度。城镇化带来的一系列变化成为推动经济增长的重要源泉。根据相关预测,未来二十 年, 我国城镇化水平年均提高 0.2 个百分点将促进 GDP 年均增长率提高 0.13 个百分点。 到 2030 年,与基准情景相比,城镇化水平提高 4 个百分点将带来 GDP 增长 2.7%。其次,除了推动经济 发展,城镇化在促进人的全面发展上也有显著的表现。从国际上的普遍经验来看,城镇化是与人的 发展水平密切相关的。 2008 年中国各省城镇化率与人类发展指数的关系表明, 城镇化水平越高的省 份在人类发展进程中的成就也就越突出。城镇化的推进有助于缩小城乡收入差距,促进基本公共服 务的改善。城市社区拥有的教育、医疗等发展资源伴随着城镇化的推进将使越来越多的人口享受发 展的成果,从而促进人类发展水平的全面提升。
我们也要清楚地意识到城镇化进程也会带来一些消极的负面影响。城镇化的发展有时是以发展 的不平衡为代价牺牲特定群体的利益,如农地的大量征用对农民生计的可持续性造成根本的转变。 从农民向市民的转变也不会一蹴而就,农民离开农村进入工厂和城市社区,原有的社会关系和生活 方式发生了根本性的变化, 可能导致在价值观和行为上的不适应, 这在老年人中表现往往比较集中。 城镇化另一个负面影响集中体现在城市的 “ 贫民窟 ” 上,在城市社区从事低端职业的流动人口主要集 中在城乡结合部,住宿、饮食、卫生等条件往往不堪入目,人类发展水平甚至低于在原来农村的生 活。尽管在城市生活,但并不能说他们就是 “ 市民 ” ,他们无论在地域还是经济生活上都处于城市的 边缘。再次,理解我国城镇化的快速发展另一个不可忽略的方面是地方政府建立在土地出让收入基 础上的财政问题。改革开放以来,特别是新世纪以来,农地转变为城市建设用地的巨大收益成为地
方城市政府巨大的诱惑,促进了城镇化的进展。但 “ 以地生财 ” 、土地财政 ” 的发展思路往往带来诸多 问题,如城市人口密度大幅度下降,土地城镇化明显快于人口城镇化,大量在城市社区长期居住的 劳动力不能平等享有城市的公共服务。这种发展思路也往往成为激发人地矛盾,引发城镇化进程中 社会对抗和不和谐事件产生的重要根源。总之,城镇化进程除了城市形态布局、资源环境承载以及 城市社会管理等方面的固有挑战之外,以追求经济增长和 “ 土地财政 ” 为主要逻辑的城镇化发展思路 缺乏对城镇化的主体 —— 人的生计和福利的应有关注,如何在城镇化的进程中完成农民向市民的转 变,保持生计的可持续性,并全方位促进新 “ 市民 ” 的可行能力的发展,成为未来城镇化发展战略需 要重点考虑的问题。
城镇化进程中的农民问题
新增城镇居民主要包括城镇中自然增长的人口、城郊通过土地和住房换取城市市民身份的农民 以及在城市长期工作生活的流动农民工。其中,城郊农民和流动农民工在城镇化的进程中,工作和 生活发生了根本性的转变,妥善处理他们的问题,推进农民市民化成为未来城镇化过程中需要考虑 的重要问题。 此外, 城镇化过程中留守在农村的农民的生计也需要予以关注。 农民工市民化。 2009 年, 我国农民工总规模约为 2.3亿人,其中离开本乡镇就业的农民工约为 1.45 亿人,在本乡镇就业的 农民工为 8445 万。农民工是未来城镇化新增人口最主要的构成部分。 “ 十二五 ” 是农民工市民化的 关键时期,需要尽快做出合理的制度安排,加快推进农民工市民化进程。推进农民工市民化是中国 社会经济发展的必然选择。首先,推进农民工市民化是保障农民工生存和发展权利的应有之义。改 革开放以来,农民工为经济发展做出了重大贡献, 2006 年,跨区域流动农民工规模占全部城镇就业 人员的比重达到 46.7%。农民工构成了城市就业的半壁江山,在某些领域成为绝对的主力。农民工 通常接受的多是城镇居民所不愿做的最重、最脏和最低报酬的工作。然而,由于各种体制方面的障 碍,农民工在为国家工业化和城镇化建设做出重要贡献的同时,却不能平等享有经济和社会发展的 成果。农民工及其家庭成员与城市市民之间明显的差距主要体现在以下几个方面:一是农民工子女 无法平等地享受教育服务;二是不能平等享受公共卫生和基本医疗服务;三是城镇的社会保障也没 有覆盖农民工群体;四是未纳入城镇住房保障体系;五是农民工权益得不到有效保障。这不仅影响 农民工及其家庭的长远发展,也成为全社会不平等程度扩大的重要原因之一。城镇生活的丰富多彩 和城市人群的示范效应使农民工的需求层次和特征发生了深刻的变化。农民工基本需求的多元化和 实际生活中被边缘化的现实很容易导致对社会的不满,从而影响社会的稳定。因此,推进农民工市 民化,保障他们获得各项基本公共服务和发展的权利,不仅是社会发展的应有之义,也是符合多数 人长远利益的。其次,推进农民工市民化是实现城镇化和经济发展的必然选择。随着工业化和城镇 化的进展,城镇对各种层次劳动力的需求不断增加,多数农民工在城镇能够获得稳定的就业岗位并 在相当程度上具备了留下来的能力 。 新生代农民工一般从学校毕业后就外出打工, 基本没有务农的 经历,很难像他们的父辈那样可以退回到农村。他们的教育背景和生活经历使他们融入城市的意愿 更加强烈,越来越多的新生代农民工的市民化是必须着手解决的问题。此外,近年来沿海地区用工 荒的出现也凸显了解决农民工问题的迫切性,解决用工荒问题不仅要从提高农民工收入入手,还要
加大对劳动力技能的培训,提高农民工群体人力资本的存量,尤其是对新生代农民工加强培训是影 响中长期经济发展和社会稳定的重要问题。推动农民工市民化还是扩大居民消费需要的重要途径, 在过去的 30 年, 我国城镇化率的年均增长率达到了 0.9%, 但是却并没有相应带来城市居民消费的 扩大,而消费扩大将是未来我国经济发展的重要动力。从消费拉动经济增长的途径看,非常有必要 通过推进农民工市民化来扩大消费。除此之外,推动农民工市民化还有助加快城乡统筹,缩小城乡 发展差距。当越来越多的农民完成向市民的转变,收入和生活条件会发生显著的变化。而留在农村 的农民也将获得更多的发展机会,有助于农村集约利用土地和现代农业的规模化、专业化发展。城 郊失地农民。 2030 年,中国城镇化率将达到 65%的水平。中国人均土地资源稀缺,目前土地城镇 化的速度要高于人口城镇化的进程,未来人地矛盾还会进一步加剧。据估计,未来 20 年,需要新 增城镇用地 3.42~4.54 万平方公里, 将有越来越多的农民失去土地, 因此非常有必要关注城镇化进 程中的失地农民问题。在市场经济和城市 “ 土地财政 ” 的发展逻辑下,土地的征用在很大程度上是从 促进地方经济和财政收入增长的角度出发,而对土地使用权的主体 —— 农民的利益往往考虑不周。 在这种背景下,更多人关注的是有多少土地可以用来城市建设,以及如何低成本征地来获得更高的 土地地租和财政收入,或者用低成本土地招商引资。在土地征用过程中很少关注失地农民生计的可 持续问题。于是,各地 “ 农改居 ” 、农民被上楼 ” 等现象不断出现。失地农民在表面上被城镇化,但失 地农民如何谋生这个更根本性的问题没有解决。城郊农民失去土地以后能否完成从农民向市民的转 变在很大程度上取决于政府部门的安置,具体包括住房保障、养老、医疗等社会保障以及最关键的 就业保障。失地农民能否获得稳定的就业岗位从而保障他们生计的可持续是解决失地农民问题的关 键。尽管政府在征占农民土地时,采取了多项社会保障措施,但是与市民化要求相比,失地农民面 临的就业保障以及服务都处于缺失的状态,失地农民处于城乡结合部,就业促进和保障措施亟待建 立。留守农民。城镇化进程中留守在农村的农民也需要予以关注。留守农民的问题包括大量劳动力 尤其是青年劳动力的外出造成农村发展不足; 劳动力外出后土地流转无效率造成农业生产效率低下; 大量有知识和技能的劳动力的流出也使得留守农民在面对市场方面表现出更大的脆弱性。这些问题 伴随着城镇化的进程而出现,也许在完成城镇化和农民的市民化后,更多的留守人口会迁入城镇, 这些问题会得到一定程度的缓解。但是,现阶段仍缺乏针对这些问题的有效措施。如何保障留守农 民的生计可持续问题也是城镇化过程中不可忽略的重要议题。
城镇化中的农民问题—土地与生计
城镇化进程中的农民问题可以归结为土地和生计问题。土地问题是农民城镇化中的核心问题。 由于城镇化过程中,农民土地被征收,造成大量失地农民。有关专家认为,造成农民失地失业的真 正原因不是城市化进程,而是现行的征地制度。由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集 体所有两种公有制基础上,根据当时的实际形成并沿用至今,其征地补偿理论和制度设计的计划经 济体制特征明显。在市场经济逐步完善的条件下,仍按计划经济的思路进行,必然引发重重矛盾。 究其原因,首先主要是法律规定不完备,导致征地权运用的不规范:《宪法》明文规定,我国土地 实行公有制,具体有两种形式:一种是国有,一种是农民集体所有:《宪法》第十条还规定,“城
市土地属于国家所有”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”:这里 的土地,显然指集体所有土地:而《土地管理法》第四十三条则规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”:这就意味着因建设需妻使用农村集体所有土地的 任何单位和个人,即使其使用土地的目的并非为“公共利益”,也必须申请使用政府统征为国有后 的原农村集体所有土地,与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾,在征地实践中就难免不 出现土地征用权的滥用问题,一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商,对 农民的合法利益造成侵害。其次是现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、 收益和处分权。农村土地集体所有,就是以村为单元的所有农民共同所有:除了《六十条》对此有 界定外,《农村土地承包法》第十二条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或村民委员会发包” 这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者, 其代表是 村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权,他就相应地应拥有对该项 财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时 又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚 置, 土地所有权利益得不到充分保障。 第三土地征用补偿标准的测算方法不够科学. 合理。 依据 《土 地管理法》,我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”,即征用土地补偿费,为该土地被 征前 3年平均年产值的 6— 10倍; 安置补助费为该土地被征用前 3年平均年产值的 4一 6倍。 这种测算办 法对农民说服力较差。
为此,必须建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前,征地补偿是失地农民在城市化进程中 能获得的最直接的经济效益,是他们最重要的生活来源,同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因 此,寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结,建立合理的征地补偿和利益分享机制, 是解决失地农民问题的关键。
对于生计问题要选择合适的城镇化发展战略。城市经济具有典型的规模收益递增和集聚经济的 特点。城市规模越大,效率越高。城市化很大程度上是市场机制的作用,大城市往往比中小城市有 更多的就业机会,更好的公共服务水平和投资环境,因此吸引了人口的聚集。但是另一方面,大城 市生活成本高,交通、空气等环境差也影响了人口的聚集。小城镇的优势在于就地吸引劳动力,但 是也存在资源利用率低和社会服务成本高的问题。 因此合适的城镇化战略应该把 “ 城市群作为推进城 镇化的主体形态 ” 。 发展大城市要提高城市容积密度和城市资源环境利用效率, 为新进的市民创造良 好的生活环境。同时,发挥大城市对中小城镇的经济带动作用,通过分担大城市的某些特定功能, 促进大中小城市和小城镇协调发展。要加强对农民生计可持续能力的保障和培育,从根本上推动农 民市民化。无论是大中小城市还是小城镇,农民能否从根本上完成向市民的转变取决于农民能否持 续在城市社会里生活下去,即农民在城市社会的生计能力。因此解决城镇化进程中的农民问题,首 要是加强对农民生计的可持续能力的保障和培育。具体可以分类有序采取措施。对农民工的生计问 题,要为农民工创造良好的就业环境,加强对农民工的劳动保护和权益保障,提供基本的社会服务。 同时逐步提高农民工的收入水平,改善其生活条件,让更多的农民工从非正规经济中转移到正规经
济中就业,这就需要持续不断的能力培养。对于多数已经获得了稳定就业岗位的农民工,现阶段的 重点是提供基本公共服务和社会保障,降低他们在城市的生活成本。对于失地农民,应主要通过就 业来解决。加强对失地农民就业能力和技能的培训,使他们掌握在城市里生活的一技之长,不断提 高其在城市里生活下去的能力,才能从根本上完成向市民的转变,真正在城市社区扎下根来。要突 破制度约束,创造有利于农民市民化的政策环境。现阶段农民工难以市民化最大的制约因素在于现 行的相关政策,如户籍制度、教育制度、社会保障体系等。逐步突破现有政策约束是实现农民工市 民化的前提,而大中城市的改革更为重要。由于大多数农民工在大中城市就业,目前在一些中小城 市放开农民工的落户限制并不能起到大的作用。只有大中城市放开户籍管理并为农民工提供基本的 教育、医疗卫生、住房和其他社会保障服务,多数农民工才能真正市民化。当然,这必须考虑到大 中城市的财政和管理能力,需要分阶段逐步实施。建立 “ 属人 ” 和 “ 属地 ” 相结合的财政转移支付制度。 教育、医疗、养老保险、最低生活保障等公共服务,应强化针对 “ 属人 ” 而非 “ 属地 ” 的补贴机制,这 样有利于劳动力的流动。针对不同行业也可以有不同的政策优先序,如建筑业由于流动性大,可以 重点解决劳动保护,而对于服务业和工业制造业等就业比较稳定的行业可以逐步放开户籍限制,接 纳这些行业的劳动者为新市民。同样教育制度和社会保障问题等也可以根据不同行业、地域设置不 同的改革条件,最终为农民市民化创造有利的政策环境。现阶段可以把农民工子女教育、农民工养 老和医疗保险的统筹接续等作为重点在部分地区试行。要加大对农民市民化的资金投入。大量的农 民完成市民的转变意味着需要更多的城市资源,住房、教育、医疗等资源都需要大量的资金投入。 因此,需要尽快建立起有效的成本分担机制,由中央政府、地方政府、市场主体和个人共同分担。 不同资金发挥不同的作用,政府财政资金主要用于教育、医疗和社会保障支出,而住房、基础设施 等资金需求可以通过政府引导市场,采取多种措施筹措。城镇化战略也不能忽略留守农民的问题。 解决这一问题,有以下几个具体措施。一是加强对土地流转的规范和管理,鼓励经营权和使用权的 长期流动,为土地规模化经营创造条件;二是加强农村社区专业合作组织的培育,通过农村专业合 作组织提高留守农民应对市场的能力; 三是加强农超对接等多种形式, 减少农产品流通环节和成本, 避免出现菜贱伤农等现象的出现;四是充分考虑农村留守人群对基本公共服务的需求,在财政资金 的分配上统筹考虑城镇化所引发的城镇公共服务资金需求的膨胀以及农村弱势留守人群对公共服务 的基本需求,使财政转移支付能够惠及留守群体,避免将这类弱势群体进一步边缘化。
参考资料
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范文二:我国城镇化建设中的问题
我国城镇化建设中的问题
1、绪论
农村城镇化是农村发展的方向与任务,也是城乡生产要素的合理流动和组合优化,统筹城乡经济社会发展,实现全面建设小康社会目标与构建和谐社会和建设社会主义新农村的重要组成部分。农村城镇化是社会发展的必然趋势,是农业现代化的重要标志。进入21世纪,城镇化已经成为促进国民经济持续快速健康发展的重要动力。因此,深入研究中国农村城镇化的发展进程,正确认识中国农村城镇化的发展现状及存在的问题及对策,具有重要的意义。
1.1、城镇化问题的提出
党的十六大报告将城镇化发展与繁荣农村经济放在同一个章节。城镇化问题的提出,主要是为解决目前农村面临的深层次矛盾,即促进农村发展而不是城市发展。由于对此问题的理解不够,导致有些地方在落实和执行中央政策时,出现较大偏差。90年代研究城市化问题时发现,农村所面临的深层次矛盾——农村人均资源占有量已经无法承载农村人口的增长,即8亿农民若总是滞留在农村、滞留在土地上,如何解决农村发展问题?一旦进入市场经济,就必然出现产品过剩,原因是8亿农民生产产品去供给3亿人的消费需求,结果必然是过剩。我们继续加大农业投入力度,仍然会增加农产品过剩。
90年代中央曾提出“减少农村富余劳动力”,减少的农民往哪里去?我国只有两部分人口——城市人口和农村人口,从绝对量上减少农村人口就一定要增加城镇人口。这一提法将导致两个结果:1)增加农业人口人均占有资源;2)增加城市人口,增加对农产品的需求。因此,“城镇化”将减少农村人口,从而有利于增加农民人均占有资源、有利于增加对农产品的需求量。可以设想,假如有3亿农村人口进入城市,就会增加1亿个家庭,1亿家庭就会需要1亿套房屋、1亿套家具、1亿台电冰箱??从而刺激需求。因此,城镇化问题的提出被列入党中央与国务院的重大战略部署之中。城镇化的提出对改善我国人口结构、提高整个国民经济、促进全社会发展具有重要意义。
因此,城镇化的提出,其核心是要解决“三农”问题,通过“减少农民”而“富裕农民”。但相当多的地方部门领导在理解“城镇化”问题时,简单地认为“城镇化”就是建设城市、发展城市,导致大量城市被建设得越来越漂亮,结果是城市成本越高,居民享受的福利越高,自然而然地产生对农民工等外来人口的排斥。只有正确理解“城镇化”的真正含义,才能在未来发展中制定正确的政策。
1.2、农村城镇化发展的基本方针。
农村城镇化是指各种要素不断在农村城镇中集聚,农村城镇人口不断增多,城镇数量、规模不断增大,质量不断提高的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果,是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程,是传统农村向现代城市文明的一种变迁,是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。 由注重小城镇外延粗放式发展,转变为注重质量的集约型发展;由单纯注重小城镇建设规模和人口数量,转变为注重经济发展和提高居民整体素质;由单纯注重小城镇自身完善和发展,转变为注重城镇间的相互联动和开放式发展;由主要通过政府行政手段推动,转变为主要依靠市场经济的办法和多方面的力量;尊重经济规律,不搞一刀切。
1.3、促进农村城镇化的配套政策。
1.3.1、户籍制度。
对到建制镇投资、兴办实体、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,只要有合法固定住所、合法稳定的职业或生活来源,均可申请办理小城镇户口,不受“农专非”指标限制,不收取入户费和增容费,享受城镇居民同等待遇,履行同等义务。
1.3.2、土地使用制度。
在非农业建设用地中,每年安排一定数量的用地指标用于中心建制镇建设。对复垦的旧村庄用地,免收农业税、特产税和集体提留。进镇入户农民原承包的土地根据本人意愿可以不收回,在承包期内可以转让、入股、定期租赁等,并承担相应的义务。
1.3.3、财政金融政策。
各级政府每年安排一定的专项资金以投资、贴息和补助等方式,用于小城镇特别是中心建制镇的公用基础设施建设以及编制规划和信息网络建设。
1.3.4、税费政策。
小城镇存量建设用地土地有偿使用费,专项用于小城镇基础设施建设和土地开发。
1.4、繁荣城镇经济。
城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来,引导更多的农民进入小城镇,逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制,增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。国家固定资产投资要继
续支持小城镇建设,引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展。重点渔区渔港、林区和垦区场部建设要与小城镇发展结合起来。有条件的地方,要加快推进村庄建设与环境整治。
1、5我国城镇化建设的几种模式
1.5.1、北京效区城市化。
近年来,由于京郊乡镇企业异军突起,加快了京郊农业工业化、农民市民化、农村城市化的进程。郊区村镇基础设施和公共设施配套建设步伐加快,进一步适应了乡村城市化发展的需要;郊区生态环境得到明显改善;郊区农民生活居住条件和生产条件了有较大改善;小城镇试点建设取得了突破性进展,实现了高水平设计、高层次批准、高态式运作的新格局;在户籍管理上,突破了农居二元化的模式,实现了农居一元化管理。大批农业劳动力从第一产业转入二、三产业。农民工人化、劳动者知识化在京郊农村逐步扩大。
1.5.2、广东板块式城镇化。
广东省在城镇化进程中通过产业聚集带动人口聚集,实现了城市边缘新兴产业群的快速崛起。珠三角地区城镇化的主要特征是推进城市群的建设。由大城市广州、深圳以及大中城市佛山、东莞、惠州、中山、不海等组成的城市群,成为中国三大城市群之一。这里虽然也有镇,但已经成为城市的一个基层单位。有些镇只是一个行政区划而已,其实质上是一个中小城市。粤北及两翼城镇化的主要特征则是建设中小城镇。
1.5.3、苏南中心城市圈发展模式。
其特点是有一个递进式的发展进程,城市建设由粗放式发展逐步转向集约式发展。这一进程大致分为四个阶段。第一、小城镇建设阶段,即城镇化阶段。第二、中小城市建设阶段。第三、大城市和特大城市发展阶段。第四,建设都市圈。传统的小城镇以步行为半径,小城市(县城)一般以自行车为半径,大城市、特大城市以汽车为半径,而都市圈则以高速公路、轻轨、地铁为半径,以现代通讯技术为信息联络的主要手段。都市圈在逻辑上成为城市化的高级形式。
1.5.4、企业参与开发建设小城镇。
浙江广厦是一家以建筑工程和房地产为主导产业的大型股份制企业和上市公司,近年来积极参与推进中国城镇化进程,该公司结合杭州市城市拓展的要求,利用卫星城位于城乡结合部,可实现城乡经济社会一体化发展的特点,利用自身资金和机制优势,通过市场平台,参与城市开发和经营,投身杭州卫星城建设。近年来在协助政府,积极参与城市的开发与经营,为市民解决“安居”问题、为农民解决“进城”问题上,探索出
了企业参与城镇化建设特别是构造卫星城的一个比较成功的模式。
2、农村城市化中的问题
2.1城镇化建设缺乏有效的制度安排
我国几十年来实行的传统体制对我国的城镇化建设构成了最大障碍,当前影响城镇化建设的主 要制度是户籍制度、土地制度、就业和社会保障制度等。
2.1.1户籍制度
户籍制度在我国有着悠久的历史,是我国特有的制度安排,这种户籍制度把人口分为农业户口、和非农业户口,把居民分割为城镇居民和农村居民,并对两种居民实行不同的管理体制和社会经济待遇。只有持有非农业户口的城镇居民才能在城镇优先安排工作获得国家提供的基本生活资料。居民必须在户口登记地才能享受相应的福利待遇,离开户口登记地则不可能,而且户口的异地迁移要受很多限制。很多情况下不能如愿,因此传统的户口管理制度是制约人口流动的制度,对推进城镇化进程是一大障碍。
改革开放以来传统的城乡隔绝的二元户籍制度已经开始改变,党和国家出台了许多促进城镇户籍制度改革的措施和意见。但是农民如何才能在城市和城镇取得永久住所、取得相应户口,农民以放弃土地使用权在城里取得户口又能不能获得城里人的入学就业和其它社会保障。这些因素影响和制约着户籍制度改革的进一步推进
2.1.2土地制度
土地资源是我国宝贵的资源,土地是城镇基础设施、生产要素和人口的主要载体。我国长期采用的是国有和集体两种所有制形式,当前的土地使用中存在着较多的问题。
首先农村土地使用权界定不清楚,土地流转受到限制。2002年8月,全国人大颁发了农村土地承包法,农民依法拥有了承包土地的使用权,但这种使用权的交易受到了很多法律上的限制,农民无法像对待其它财产那样处置自己承包的土地,往往在转让-租赁-继承和抵押土地时不能如愿。 农民在进入城镇时一般不能从土地的市场交易中获取转让收益和增值收益,这些收益仍容易被基层部分政府官员和其他势力侵犯,进而诱发腐败的滋生蔓延。
其次,土地征用行为不规范土地收益不公。国家往往对集体土地实行征用,由于征 用后能获取大量的土地收益,各地土地征用很不规范,划整为零、越权批地的情况时有发生。具体分配土地收益时公平欠缺,村集体和农民的征地补偿安置费一般只占土地价格的10%-20%,明显偏低,农民以低额的补偿费失去了生存的土地,却以高昂的市场价格进城使用土地,损害了农民的利益,引发了一些社会问题,妨碍了城镇化进程。
再其次,粗放用地、不合理用地。我国人多地少,人地矛盾突出。但城镇化建设中粗放用地现象普遍,不合理用地突出,部分城镇人均占用耕地多、工业用地面积大、基础设施规划用地少、城镇分区不明显等等。
最后,土地管理基础工作薄弱。土地利用总体规划工作、地籍管理工作和土地定级估价工作滞后不容忽视。
2.1.3就业制度和社会保障制度
一般认为减少农民才能致富农民,但农民却不愿意离开自己的一亩三分地,不敢轻易在城里安家落户,这主要是城市、城镇不能为他们提供较多的就业机会和社会保障。
建国后,我们曾长期实行城乡分割的就业制度,农村劳动力只能在农村自然就业、在有限的土地上谋生和发展,大量农民被迫处于隐性失业状态中。 改革开放后觉醒了的农民纷纷离开土地到城里寻求就业机会,各种农民合同工、临时工形成了所谓的8000万万劳动大军。
由于现代城市和城镇的经济发展主要依靠的是技术进步、自动化水平的提高,并不是工业化初期那样,主要依靠简单劳动力和人口的增加,所以广大农民工虽然数量众多,但他们普遍文化素质不高,多数只能从事低技术的工作,他们的就业机会显然是不充分的,就业的稳定性是较差的,就业中的权益保护意识是非常不够的。
社会保障制度是政府或社会为居民提供的基本生活保障的制度。社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容,其中,社会保险是其核心部分,主体内容。社会保障制度被誉为现代社会的安全网和减震器,它对社会的稳定和发展具有非常重要的意。
我国社会保障过去覆盖面是非常低的,主要是对非农业人口实行保障,因而可以视之为城里人特有的福利,而广大农村人口的社会保障只能维系在少得可怜的土地上,即使农民打工者在城里工作,一般也没有参加社会保险,很多雇主并不主动为他们投保,他们自己则因为收入较低、没有能力,也没有习惯投保。政府负担的社会救助也主要是城镇户口,广大农民工在社会保障方面被“边缘化”了,不得不留恋故土,不得不经常返回土地,城里留不住农民。
2.2城镇体系缺乏长远统一的科学规划,布局分散,结构失调
一个能够把现实和未来整体发展与区域发展结合起来,并且具有可操作性的科学的城市和城镇规划是非常重要的。
由于国家没有一个整体的城镇化发展战略,目前的城镇化基本还是各自为政、单兵突进的格局。城市与城市、城市与小城镇小城镇与小城镇之间缺乏协调统一的规划和布
局,缺乏区域协作与联合的内在动力,最终形成我国大城市不大,中城市不强,小城镇不特的不利局面。
大城市由于长期受国家严格控制发展的方针影响,城市做大的条件尚不具备。全国的很多大城市还未形成足够的要素规模,应有的规模聚集效应和对周边城镇的辐射效应还不明显,促进区域经济发展的作用还没有充分发挥出来;中型城市的规模应在大城市和小城市之间,主要起着桥梁和纽带作用。一方面承接着大城市的辐射力和影响力,另一方面还带动周围区域小城市和小城镇经济的强劲增长。但我国大多数中型城市未能够有效推动区域内产业集聚和资源优化配置,强市特征不明显,小城市和小城镇之间缺乏必要的经济联系,小城镇的产业与大中城市趋同,没有发挥出自己的特色优势,加上难以引进技术和人才,粗放管理,竞争力越来越弱,其带动农村经济产业化发展和劳动力就业已大不如前。
2.3、城镇化建设资金短缺,城镇基础设施落后,生态环境恶化
基础设施是城镇维持经济和社会活动的前提条件,是衡量城镇现代化的重要标志。城镇基础设施主要包括道路、交通、供排水、能源、邮电通讯、环境和防灾等系统。
过去基础设施建设主要依靠政府的行政性投入,在政府财政支持有限的前提下,国家只有重点地扶持一些大中城市,即使如此,大中城市基础设施建设也不令人满意,就 拿路网交通建设来说吧,其越来越成为城市的一大难题,道路的发展跟不上城市和城镇的发展以及车辆的增加。目前我国城市的人均道路面积不及经济发达国家的1/3.
对小城镇而言,政府能够用于基础设施建设的资金就更“捉襟见肘”了,基础设施普遍不足:道路数量少、质量低、失养失修、占路经营、混合交通;供水站较少、东部平均每个建制镇只有1.2个,而西部平均每个建制镇仅有0.6个,根本满足不了居民的用水需要。排水系统、污水处理系统和垃圾处理系统等设施几乎没有,供电负荷不能满足生产和生活的需要,高速宽带计算机信息网络尚未根本建立,环境污染十分严重,园林绿地面积特少,全国平均每个建制镇只有0.1个公园,人均公共绿地面积不足3平方米
2.4小城镇规模偏小,对人口和要素的聚集能力弱,聚集效应差
城市本身就意味着集中,经济社会活力充分,竞争力强劲的城市都是聚集效应较好的城市,我国目前的城镇体系中,无论是大城市,还是中小城市都存在聚集效应较差的问题。尤其是小城市或者小城镇问题更为突出,小城镇是我国城镇化建设的重点,是农村经济发展的增长极,但小城镇规模普遍偏小,企业和居民的聚集不足。
对小城镇聚集效应不理想的问题进行分析,离不开对工业化道路的反思。改革开放
前,我国推行的是优先发展重工业的工业化道路,工业化并没有带来更多的就业机会,加上严格的户籍管理制度,广大农民不可能大量流入城市,不可能积极参与工业化进程。
改革开放后,农民开始尝试走出农村和农业,参与工业化进程,于是在农村较差的物质条件下崛起了生机蓬勃的乡镇企业。乡镇企业的异军突起,对促进经济发展,繁荣市场增加就业做出了较大贡献。但乡镇企业从诞生的那天起就存在先天性缺陷,大部分乡镇企业没有按工业生产的特殊要求向一定区域聚集,而是设立在本乡、本镇的社区内。在农村社区利益机制的作用下,乡镇企业的存量资产难以向有利区位转移,不仅不能与城市工业做到资源产业和产品互补,而且乡镇企业间也彼此缺乏联系,难以展开分工合作,聚集效应难以形成。由于乡镇企业分散化投资,分散化布局,分散化资源配置,不可避免与城市产业结构趋同,城市工业“大而全”农村乡镇企业“小而全”,致使二者间生产规模和技术水平存在着相当大的差距。总之,乡镇企业发展到今天,其技术水平、粗放经营、浪费资源、污染环境、规模效益差等重重问题不断暴露出来,以致于乡镇企业发展速度明显回落,企业经济效益持续下滑,市场竞争能力日益弱化。
没有较多乡镇企业向小城镇的聚集,小城镇就缺乏相应的产业内容,发展就缺少了经济支撑,同样就出现了聚集效应差的问题。
3、解决我国城镇化问题的对策
要切实解决城镇化进程中的问题主要应采取如下措施与对策
3.1、加强制度创新力度,克服各种制度性障碍
3.1.1改革户籍管理制度,实行居民身份证户籍制度
城乡分割的二元户籍制度是我国城镇化进程的最大障碍。公正宽容地接受农民到城里来是推进城镇化的明智主张,为此,必须拆除城乡二元经济结构和社会结构的藩篱,尤其要逐步取消户籍管制,变城镇户口和农村户口的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。
现存的两种户籍实质上是两种不同的社会福利体制,改革户籍制度就是要取消城镇居民享有的就业、参军、子女入学、医疗、住房等方面的特权。这项改革涉及到很多城镇居民的既得利益,必须有计划有步骤地稳步推进,先从城乡差别较小的城镇和中小城市起步,逐步扩展到大城市。
3.1.2、建立合理的土地制度!促进土地使用权的流转
随着城镇化进程的加快,有必要让进城的农民放弃土地,成为永久的城镇居民,但农民怎样才能心甘情愿地放弃土地的使用权,放弃土地使用权的农民在进入城镇安身
时,会形成对城镇土地的大量需求,又怎样促使城镇用地的合理化呢?首先必须改革土地产权制度和土地管理制度,让进城农民自愿放弃农村土地的使用权,我们应该知道,农民不愿意放弃土地,究其主要的原因,无非土地是农民生存和发展的最后保障,农民对土地有着强烈的依恋。虽然当前的稳定土地承包期的政策对保持农村和农业稳定,以及整个国家的长治久安具有举足轻重的意义!必须长时间贯彻实施,但我们必须认识到在保持现有政策的基础上促进农村土地使用权进一步流转也是很有必要的,否则农业的集约化、现代化将大受限制,农民亦工亦农的现状也很难改变。
由于我国的土地分别是城镇土地国家所有和农村土地集体所有,在广大农村,农民通过土地承包只拥有集体土地的使用权。这种使用权按理跟城镇土地一样,也是可以转让,出租和抵押的,可是我们一直没有明确的促进农村土地使用权流转的政策,农民进入城镇取得城镇户籍以后,其承包地往往被村民委员会无偿收回,或者随意交给他人耕种,甚至任其撂荒。所以,明确农民对土地的使用权的内涵,赋予农民对承包土地的使用、收益和处分的权利确有必要。有的学者甚至呼吁给予农民土地的“永佃权”,让农民从土地使用权的一次性交易中获取收益,尽量使出让土地的收益最大化,甚至达到足以弥补失去土地的保障作用。总之,通过提高进城农民拆迁补偿安置费标准,或者给土地使用权合理定价,让进城的农民对家乡的承包地或口粮田实行有偿转让等措施,进城农民据此可以获得一笔可观的创业资金或者安家费,使他们可以更快的融入城镇化进程。
当然,在促进土地流转的过程中,农民一般是土地使用权的出让者,那么,由谁来承接广大农民出让的土地呢?要解决这个问题,必须将土地使用权的转让与农业产业化经营联系起来,应该由农业产业化的龙头企业或者农业合作社承接农民出让的土地。
其次,本着集约用地、保护耕地原则,立足于内部挖掘潜力,实现耕地的占补平衡。从一定的视角上看,城镇化本身就是增城减村,村城置换的过程。城镇化并不意味着城镇建设用地增加导致耕地锐减的情况,而是相反,从村城置换中能找到不少耕地。因为我国目前的城镇人均用地为133平方米,而农村人均用地却是182平方米:从规划标准看,城镇人均用地标准为100平方米,农村人均用地标准为150平方米,因此,一个农村人口转化为城镇人口,可以节约耕地50平方米左右。当然其前提条件是对进城农民的承包地进行使用权转让,宅基地进行及时置换和复垦。要作到城镇化建设的合理用地,一是必须搞好城镇用地的规划和计划调控,全面推行专家联系制度、社会公示制度、项目用地可行性论证制度和土地利用规划许可证制度。二是建立旨在节地挖潜、集约用地的各种奖励制度,如对整理开发出的土地可以按一定比例折算成建设用地指标,对企业在工业规划区集中实行用地指标和土地出让金方面的政策优惠,对退宅还耕的农民允许将原有宅基地按一定比例置换成城镇住宅用地,总之,通过各种奖励措施达到促进旧城改造、旧村改造和土地开发整理以及对闲置宅基地的复垦利用的目的。三是规范培育土
地市场,利用市场机制来促进土地资源的优化配置。
3.1.3、改革和完善就业和社会保障制度
让农民成为永久城镇居民,在城里能长期呆下去,除了实行土地有偿转让制度以外。还必须在城乡实行平等的就业制度和统一的社会保障制度。否则,他们的生活状况随时都有恶化的可能,在经济不景气时还会出现大量的城镇贫民,这就背离了城镇化的初衷。
在就业制度方面,我们要确保农民无障碍地进入非农产业领域。政府和企业要认真贯彻《劳动法》,充分保障劳动者平等的就业、择业、报酬和休息休假的权利。政府官员要无差别地对待农村居民和城镇居民,要通过积极发展第三产业和劳动密集型产业增加农民工就业机会,企业领导人在录用农民工时,要签订劳动合同,明确农民工的工作时间、工作内容、劳动保护以及劳动报酬等内容,还必须主动缴纳农民工工伤、养老等保险费用。
关于如何建立社会保障制度的问题,前已述及,社会保险是社会保障制度的主体,是我们重点关注的社会保障,因为我国已经开始迈入老龄化社会,围绕养老和医疗方面的保障的社会呼声越来越高,我们必须构建一个能够确保稳定的社会保险体制。目前,社会保险不可能全国“一刀切”,各地关于社会保险的改革和探索正在积极进行之中,在养老保险方面,除了传统的保险方式外,有的地方还创新了一些方式。比如,用“股权换保障
在社会保障体制的建立健全中,我们无论选择何种形式和方式,都应作到社会保障覆盖广泛,责任分担,统一规范。
3.2、科学规划城市和城镇体系,做到统筹规划,合理布局
针对我国人口众多,农村人口尤其庞大,而人均资源占有量较少的国情,城镇化只能走小城镇为重点,大中小城市和小城镇并举的路子。要使各城市和城镇之间协调发展,国家就要编制一套完整的城市城镇整体发展战略。这套整体发展战略必须体现特大城市、大城市为龙头,小城市、小城镇为基础,中等城市为纽带,城市城镇之间相互依托和呼应的要求。
在对城市和城镇体系进行规划时,要求打破行政区划的限制,谋求构建若干特大城市、大城市为核心,卫星城市和小城镇环绕其周围的城市群和城市圈。今后要加大力度发展北京、上海、广州、深圳等城市,使之成为京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群的中心城市、核心城市,通过它们的扩散和辐射效应带动周边城市和广大地区的经济腾飞和社会发展。争取在本世纪前20年,实现三大城市群GDP占全国GDP的65%左右.当然,更多的城市不可能成为北京、上海、广州这样的在政治、经济、文化等方面独具资源禀赋的大城市、特大城市。其它有影响力的中型城市,如:东部的南京、杭州,西部的重庆、西安等中型城市,均可以依托核心城市的带动,根据本地区的区位优势和资源条件,整合该地区城市圈的经济资源,重点进行各个城市的功能定位、产业布局规划和经济结构转型,实现产业园区化、产业基地化,提升城市的综合竞争力。
小城镇是城镇体系存在和发展的基础,只有大量具有生机和活力的小城镇的存在,大中城市的进一步发展才有可能,所以,在对众多的小城市和小城镇进行规划时,也应 作到严谨有序、科学合理,对待过去分散的乡镇企业,要通过政策激励机制,逐步引导它们适当搬迁集中,对新建城镇进行规划时,要注意避免乡镇企业村村点火,户户冒烟的情况再现。各个小城镇在引导、培育和发展乡镇企业的过程中,要注意找准本地区的产业特色和优势在哪里,并将本地区的潜在优势转化为现实优势,形成自己鲜明的经济特色。
其实,在我国众多的小城镇中,一些小城镇已经作出了表率,成为区域内独具特色和魅力的小城镇,归纳起来,这些小城镇的主要类型有:综合发展型、乡镇企业主导型、市场推进型、外资促进型、第一产业推动型、行业服务型、交通区位型、旅游开发型、科技卫星型......。总结它们的成功经验,主要是它们综合考虑了自身的地理位置、自然资源、经济发展水平、交通和通信条件、历史和文化传统等因素,将自然和生态环境优势、文化优势、交通优势、技术优势、民俗差异优势等潜在优势充分挖掘利用。有的走以工兴镇,有的走以路兴镇,有的走以文兴镇,有的走以景兴镇,结果分别都走向了成功。
3.3、多方引入投资,加快城镇基础设施建设
城镇基础设施品种繁多,涉及面广,投资量大,投资周期长,利润率总体较低。过去个私经济一般不愿意投资,主要由政府投资建设,然而,随着城镇化进程的推进,必
然有更多的农村人口向城镇集中,现有城镇和新建城镇都有规模扩大,建设速度加快的必要。城镇基础设施建设资金不足的问题必须着力解决。
如何筹集大笔的城镇基础设施建设资金呢?再靠各级地方财政投入大量资金来修建城镇基础设施已经不太现实。我们必须认识到,纯公共物品性质的基础设施是比较少的,更多的基础设施是准公共物品和商品,我们可以利用多方资金、多种方式进行基础设施建设。除了政府的财政投资以外,可以组建城镇基础设施投资公司,利用BOT、TOT项目融资等方式引导外资和民间资本投资。
在市场经济条件下,政府建设和管理城镇应当树立经营城镇的理念。
经营城镇,主要是政府运用市场机制来进行城镇的规划、建设和管理,使城镇建设和发展步入“投入-产出-再投入-更大产出”的良性循环。经营城镇首先要抓好土地经营,因为土地是城镇的最大资产和城镇化的主要资金来源,城镇土地一级市场必须实行政府垄断,政府对经营性建设用地的供应一般采取挂牌、招标和拍卖。其次,经营城镇还要抓好城镇基础设施以及城镇品牌形象与文化品位的经营等等。
在经营城镇的实践中,政府自身要实现从管制型到服务型的转变,其主要应做好行政、市政、财政和民政四件事,其他的事由市场和社会去做,绝不能认为经营城镇就是让行政首长去当CEO,政府应创造宽松自由的环境,让更多的企业家去参与经营城镇。
3.4、引导人口和要素向小城镇聚集,提高小城镇的聚集效应
改革开放以后,农村非农产业发展很快,但乡镇企业和小城镇聚集效应差的问题已愈来愈突出,促进乡镇企业向小城镇聚集势在必行,那么这些乡镇企业是否都需要聚集应该向哪些小城镇聚集?在引导乡镇企业聚集时必须考虑清楚。
小城镇是农村乡镇企业聚集的较佳区位和现实选择,把大量的乡镇企业迁入大中城市是不可能的,也没有必要。而小城镇位于农村之中,具有乡村没有的,有利于乡镇企业生产和居民居住的基础设施。乡镇企业向小城镇聚集,其运输成本、信息成本相对乡村要低,便于吸纳熟练劳动力和技术人才,便于企业间的分工合作,其聚集效益应该是很明显的。
适时引导乡镇企业向小城镇聚集,必须是选择符合地区特色优势产业的乡镇企业向小城镇聚集,而不是把所有的乡镇企业都搬迁至小城镇。一般来讲,能产生聚集经济效益的产业聚集体,主要还是那些生产产品结构相同或者类似而形成的集合体,以及因经济联系密切而形成的聚集体。而对聚集程度要求不高,与地区优势产业形成没有多大关系的产业企业,或者因为聚集反而产生负效益的产业企业,则没有必要集中到小城镇。如,传统的小手工业分布在农村反而有助于扩大就业,缩小城乡收入差距,在小城镇集中生产劳动则没有必要;原材料指向集中的企业,在原材料产地所在的乡村可能更好,
在远离原材料产地的小城镇集中会增加运输成本。
适时引导乡镇企业向小城镇聚集,必须是选择优位小城镇作为重点聚集地,而不是让乡镇企业向所有的小城镇聚集。即依据聚集效益原则选择那些紧邻中心城市或次中心城市、地处交通要道、市场前景好、产业发展潜力大的小城镇作为聚集地。现阶段主要是指各地县城及县级市市区,以及基础条件好、发展前景不错的中心镇。
让具有发展潜力的乡镇企业聚集在这些优位小城镇,乡镇企业和小城镇就会相互促进、共同发展。一方面,乡镇企业在小城镇集中以后,小城镇为其生产提供良好的基础设施和完善的服务体系,乡镇企业的扩大再生产有了外在保障;另一方面,随着乡镇企业数量的增加、规模的扩大,小城镇才能吸引更多农村剩余劳动力就业和居住,小城镇的商业、住宅业、服务业、娱乐业等第三产业才可能兴旺起来,小城镇才能因此焕发出生机和活力!
结论
具体来说:通过农村城镇化建设和各项配套措施实施,能够让大多数年轻人感到学习的快乐,让大多数成年人获得劳动的幸福,让大多数老年人得到无忧的生活。同时,农村城镇化建设还有利于社会服务和保障事业的完善,会让残疾人得到社会尽可能多的关爱。因为,我们想建设的是一个能够让每一块土地都充满生机与活力的国家,我们所追求的是一个能够让人人都过上快乐和幸福生活的社会,我们要实现的是中华民族的伟大复兴,我们将拥有的是作为中国人的骄傲与自豪!
致谢
在本次论文写作中,我的老师陈彦军教授给予了细心的指导和帮助,从选题到完成整篇写作,她严谨细致、一丝不苟,她循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。
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李铁1 8.http://baike.baidu.com/view/3583900.htm 2012.05.01
范文三:城镇化中的教育问题
农民工子女教育问题的现状及对策 林茜彬(转载点击:31810 回复:12
作者:kiss 落花 发表日期:2009-8-31 12:49:00
农民工子女教育问题的现状及对策
林茜彬
(福建师范大学,福建 福州350007)
摘 要:本文从建设和谐社会的角度阐述了农民工子女的受教育状况,浅析了存在的 隐患及其对构建和谐社会的影响,呼吁政策关注三农问题应首先关注农民工子女的教育问题 。
关键词:农民工子女;受教育机会;和谐社会;制度壁垒
中图分类号:C913.5 文献标识码:A 文章编号:1008-7508( 2009)01-0064-03
农民工是现代城市的建设者,同时也是解决“三农”问题的有生力量。他们子女的 教育问题是“三农”问题的核心问题,关乎农民工家庭的教育水平和文化素质,关乎社 会 公平与法治原则的实现,关乎我国劳动力资源的整体发展后劲以及和谐社会的建设水准,更 是关系到“三农”问题的最终解决和社会主义新农村的可持续发展问题。我们所构建的和谐 社会主义社会是指各方面的利益关系协调,社会公平;人际关系环境和谐,社会稳定。但是 如果没有占我国人口大多数的农民工及其子女的和谐,甚至连子女受教育这样的基本人权都 不能保障,那么我们的和谐社会就只能是少数人的和谐。本文拟以建设和谐社会主义社会为 背景,探讨当前农民工子女平等受教育的问题。
一、农民工子女受教育现状
1、受教育机会不平等
受教育机会是衡量教育是否平等的重要指标,农民工子女的受教育机会具体反映在农 民工子女的就学渠道等方面。他们的就学渠道主要有:第一,在公立中小学借读。 第二, 就读于流出地政府在流入地所办的学校。第三, 进入民助公立(或公助私立) 学校学习。第 四,就读于民工子弟学校。第五,在家乡学校接受教育。抽样调查显示有65% 的适龄儿童 在家乡接受教育,他们的父母亲一方或双方不在身边,处在教育的边缘地位。 第六,部分 农民工子女失学或辍学。
2、就学过程不平等
第一 ,与城市孩子同处一校的农民工子女,由于户籍的限制,必须比城市孩子多缴纳 高昂的赞助费和借读费,尽管他们生活的经济条件比城市孩子要低很多。接受农民工子女的 城市公立学校目前主要有以下两种:一类是城市中基础薄弱的学校,二是城郊的乡镇学校。 在公办学校就读的农民工子女经常是“插班”或者是被?单独编班”。由于户口不在当地, 经济条件薄弱,常被公办学校的城市学生排斥;由于父母工作流动性大,学校有时会疏于管 理;由于没有学籍,成绩因此不计入教学考评,甚至无机会参加学校或当地各级政府举办的 各种活动,以及“三好学生”的评选和一些体育竞赛;部分教师素质不高,往往歧视农民工 子女学生,甚至剥夺农民工子女与城市学生平等地接受教育的权利。
第二,民办农民工子弟学校由于资金短缺,且不少学校办学以赢利为目的,办学条
件被 降到最低,因此存在很多问题,如教学设备奇缺、管理水平低、师资力量弱以及存在安全方 面的 隐患等。所以农民工子女尽管有学可上,享受的依然是比公办学校低得多的待遇;而且 当地教 育主管部门还有比较严重的城市本位观念,不但不落实国家的政策,对这些学校进行财政补 贴,改善教学环境,反而以地区、部门利益为重,动辄以办学规模太小、条件太差等不合规 范为理由将学校关闭,不给予其合法的办学地位,全然不顾流离失所的学生。
二、和谐氛围中潜伏着不和谐因素
1、市场经济条件下的利益格局隐患
长期的城乡隔阂,使处于同一个班的城乡两地孩子的生活方式、心理感知、话语体系等方面 出现了很大的差异,农民工子女极易受到城市孩子的排斥,甚至是冷嘲热讽;由于父母的工 作流动性大,他们也经常跟着流动,导致他们经常缺课,成绩不理想。所以农民工子女普遍 自卑、自我评价偏低,产生自闭、强迫症、心理不平衡、不适应、人际关系紧张等心理问题 ,甚至产生对社会的对立感、仇恨感。市场经济条件下这种不良的心理问题极易诱发心理危 机, 到了一定程度,还会出现反社会行为,破坏社会的稳定。那些经常随父母流动的农民工子女 ,多数最终还是会失学,他们是未来社会的定时炸弹。因为不能受到应有的教育,无法在走 上社会之前获得谋生的基本技能,这些人就很难有效地参与社会经济与文化的建设。对整个 社会来说,在市场经条件下,人们接受教育的差距对应着收入的差距,教育不公平的发展会 使收入不公平形成恶性循环,恶化社会的利益格局,埋下城乡、地区、阶层之间人际关系 紧张的隐患,与构建和谐社会的理想背道而驰。
2、留守女童问题
第一 ,情感依存缺失与道德滑坡。
长期见不着父母,或“寄人篱下”,造成留守女童情感依存缺位,性格柔弱内向、自卑 , 逆反心理强,甚至怨恨父母;对社会失望、恐惧,变得孤僻,甚至情感转移,从而出 现情感错位导致行为出轨。道德监管的家庭缺位使有的女童在生活中我行我素,对不良习气 接受力强。留守女童多数成绩不理想;有很多早早结束学业。这些提早结束学业的女童,她 们有的在家帮做农活;有的过早进入劳动力市场,从事一些服务行业的工作;有的甚至成为 色情业从业者,当三陪女和卖淫女,成为法制社会的一个赘瘤。这些未来的母亲由于不能受 到应有的素质教育,造成社会人才培养中家庭教育的恶性循环。
第二,易成性侵犯对象。
性监护缺位以及性安全防范教育的滞后导致女童自我防护意识缺乏;思想、文化、法制 教育落后等因素造成农村的治安局势尚不稳定,具有安全隐患;再加上农村地域宽阔、人烟 稀少的地理环境和偏僻的居住环境,犯罪分子会轻易利用这些因素,使得农村留守女童极易 受到性侵害。
三 、农民工子女教育问题产生的原因
1、城乡分割的户籍制度
城乡分割的户籍制度曾以“农业”和“非农业”户口的形式把中国公民分成身份不同的 两大类别,蜂拥入城的农民工居住在城市,户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应 由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时,教育资金并没有随之流转,从而致使处于流 入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴,也没有资格享受流入地政
府的优待 。《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学,可依国家有关规定按学期收取借读费”,显示国家政策赋予流入地学校收取农民工子女 的借读费和赞助费的权利来弥补教育经费的不足。因此在流入地城市就学的农民工子女,必 须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现 行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。
2、义务教育制度的过度分权
我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育体制过度分权。《义务教育法 》第八条规定:义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责、分级管理;第十二条规定 :实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以 保证。这个教育法则明确了流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任,作 为城市边缘人口,农民工子女无法享受流出地政府带给他们的教育补助。因此,义务教育 的过度分权是造成农民工子女上学难的主要原因。
3、农民工经济收入低
在我国加工制造业、建筑业、采掘业、运输业以及环卫、家政、餐饮等服务业中,农民 工占到从业人员的半数以上,人数超过一亿。作为产业工人的重要组成部分,他们为经济社 会 作出了重要的贡献,理应得到公平、公正待遇,但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇,收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区,生活在城市贫困线以下,城市学校尤 其 是公办学校昂贵的求学成本,使他们感到心有余而力不足,再加上额外的赞助费和借读费 ,他们只能“望学兴叹”,这是导致他们子女上学难的直接动因。
4、农民工家庭的流动性大,社会交往面窄
农民工居住空间狭窄,条件较差,孩子没有安静的学习空间;农民工子女尽管生活在广 阔的城市空间,他们实际却只拥有狭隘的生活空间,这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜 明对比;经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性,甚至造成了阶 段性辍学,影响教育的连续性和完整性,在客观层面上拉大了与其他儿童的教育差距,进一 步加剧了农民工子女的教育弱势地位。
四、解决对策
1、建立与市场经济发展相吻合的户籍制度,逐步削弱户籍制的身份定位功能,解除教育 体制与户籍制度挂钩的传统模式。
允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员, 根据本人意愿办理城镇 户口, 尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状, 逐步实行统一居民身份的一元户 籍制度,打破户籍制度壁垒,在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性,降低 农民工子女在城市入学的门槛,创造有利于农民工在劳动力市场获得较多的向“上”流动的 机会。同时配套改革与户籍制度直接相关的制度,淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配 、 社会保障等政策规定中对户口的特殊要求, 逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附着 的一系列不合理的社会福利, 实现农业人口和非农业人口的主体平等。
2、调整现有义务教育格局,合理配置国有公共教育资源,完善社会捐赠机制,多渠道 筹措教育经费。
农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学,县、乡两级管理、以县为主”调整 到“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”、“中央和省级人民政府要 通过转移支付,加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来,全方位 地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主,民办教
育为 辅,调整现有教育资源的分布,实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制,完善 捐赠立法,鼓励社会资本进入教育领域,让有爱心的先富者,将一部分财富通过慈善事业投 入教育,多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润,政府增加了税收,因此,还可以通 过适当的方式,让用工企业分担农民工子女的部分教育费用,并安排一部分城市教育附加费 用于农民工子女教育。
3、消除法律上的歧视。
按照联合国《取缔教育歧视公约》的规定,教育歧视是指基于种族、肤色、性别、语言 、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别,排斥、限制或特 惠受教育者的行为。上面提到的《流动儿童少年就学暂行办法》,从法理上讲,明显存在对 流动少年儿童的歧视性条款,造成了流动儿童在选择受教育权、缴费、享受教学资源等方面 与流入地儿童的不平等。现行的一些教育法律规范中也出现了诸如“农民工子弟学校”、“ 附属教学班(组)”、“借读费”、“临时学籍”等内容,实际上是将农民工子女与城市子女 隔离开来进行教育。这些做法在形式上违反了《世界人权公约》、《取缔教育歧视公约》等 许多国际人权法文件所确立的禁止歧视原则。所以应消除这些歧视性的条款和语言。同时政 府还应禁止城镇针对农民工制定各种不平等的政策或设定不平等的用工条件,尽可能为农民 提供公平竞争的就业机会,使他们有机会获得较好的工种和工资待遇。
4、协调疏导农民工的流动。
农民工的流动总的来说有一定的规律性,但对个体来说更多的是盲目性。任何城市的资 源都是有限的。所以政府还应根据当地的经济社会发展水平采取适当措施适度控制流动人口 的规模,如通过实施积极的区域政策,引导发达地区的劳动密集型和资源密集型产业向欠发 达地区转移,以实现发达地区的企业、欠发达地区以及农民工家庭三方共赢,这也是解决农 民工子女享受免费义务教育的根本途径之一。此外,还可以与欠发达地区联合建立用工信息 发布机制,引导农民工有序流动,减少农民工的流动成本。
参考文献:
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收稿日期:2008-09-11
作者简介:林茜彬(1977—) ,女,福建莆田人,福建师范大学2006社会学专业硕士研究生。
范文四:城镇化建设中存在的问题
一、城镇化建设中存在的问题
(一)城镇化建设缺乏规划。大部分乡镇没有编制乡镇总体规划,使各乡镇在城镇化建设过程中没有明确的目标和方向,使得小城镇与小城镇之间小城镇与周边乡村之间,难以形成分工明确,布局科学合理的城镇体系和空间格局。部分乡镇有总体规划,也设有详细控规,不注重特色设计。
(二)对乡镇的城镇化建设重视不够。近来县城面貌日新月异。相比之下,大部分中心镇建制镇发育程度不高,镇区规模普遍不大,基础设施建设欠账较多,配套功能还不完善,经济实力缺少第二、三产业的支撑,城镇吸纳积聚功能比较弱。重点中心镇难以发挥其规模效益和辐射服务等功能。
(三)制约城镇发展的因素难以突破。中心镇城镇建设融资能力较弱,小城镇基础设施建设多元化多渠道投资体制尚未建立。城镇建设与用地的矛盾较突出,土地利用规划没有很好地与城市总体规划、城镇体系规划相衔接,土地流转较为困难、用地不足,建设用地调剂受到制约。农村集体土地拆迁缺乏相关法律、法规依据和政策措施。
(四)社会保障及户籍制度不健全。失地农民没有健全的社会保障机制,使得失地农民心理不踏实,由于户籍制度的制约,失地农民农转非较为困难,即使农转非,也没有享受城市低保,城市青年服兵役等城镇非农业人口的待遇。
(五)建设管理机制不健全,随着城镇化进程的加快对城镇建设管理提出更高要求。由于前些年机构改革把乡镇的城建办取消,这就使
各乡镇的建设处于无人管理的状态。形成乱搭乱建乱占耕地现象严重。
二、对城镇化建设的几点思考与建议
随着时代的发展,小城镇的形成,内容和观念是不断变化的。现在的城镇化建设不应当孤立的,整从城市扩展与农村城市化的互动过程来考虑,根据多方面的相关因素来统筹规划小城镇的发展,如房产业、文化、传统、城镇与城镇之间,小城镇与农村居民之间、小城镇与大城市之间、小城镇的现在与未来等多种关系,来把握和设计城镇,对此城镇的建设应从以下几个方面进行考虑。
一、从传统、现在和未来发展的角度高起点,高水平建设小城镇。城镇的建设要考虑到传统、现在和未来。特别要预测未来的发展,按照将来而不是现在的需要进行规划,这就是先进性。建设水平低的城镇是一种资源的浪费,应当从整体上高水平、高起点看待城镇建设,要超前规划,这样才能使城镇有广阔的发展的空间,不要到有能力来发展的时侯,而没有空间。
二、从资源、产业、城镇的基础设施、交通等综合因素来考虑城镇化的建设,城镇化要考虑多方面的因素。不能只是考虑单一的因素,根据这些综合因素来统筹设计城镇规模。特别是从以乡镇企业为基础的城镇向以产业为基础的城镇转变,突出城镇的产业特色和支撑。
三、城镇与城镇之间的关系构筑功能互补型的城镇体系。随着城镇化的发展,城镇之间的的关联性越来越强。过去由于城镇发展水平不高,比较重视单个的城镇建设,面对城镇之间的关系重视不够。随着交通
和现代通信的发展。缩短了城镇与城镇之间的距离,可以统筹城镇之间的关系,从整体上设计城镇的发展,形成各具特色、布局合理、资源共享、功能互补的城镇体系,而不是建立小而全的城镇,已就是说构建城镇体系,实现共享,而不是某一个地方的发展,而是一个区域共同发展。
四、从城乡协调发展来考虑城镇化建设。现在建设城镇背景与过去不同。主要变化是现在的城镇处在城乡协调发展的大背景下,城镇建设要考虑与各级城镇的关系。因为城市的扩张,对周边的乡镇发展有辐射和带动作用,因此要从与城市整体发展的高度来统筹城镇建设,形成以城市为中心的城镇系统。有的小城镇可以提升和纳入县级城市的一部分,使小城镇进一步发展。有的地方根据产业的特色可以新建一些小城镇。
城镇化建设是一项长期的历史任务,是一项稳步开展的过程。在这个过程中,必然会出现一些新情况、新问题需要我们认真进行研究,针对城镇化建设中的现实情况提出如下几点建议:
(一)抓住机遇高起点修编规划,各乡镇要抓住我省优先扶持发展皖西北及沿淮县市的历史性机遇,以城市总体规划为纲,从全新的县城地位思考城镇发展的定位,及时对总体规划和详细规划进行修编,尽快形成科学完整的规划体系。
一是科学规划。合理确定城镇人口规模、用地规模,优化城镇的空间布局、形态结构和人居环境,坚持城镇发展与经济发展相适应。
二是打造特色。城镇建设要各具特色,要根据自己的人文历史、自然条件、产业优势和发展目标做出规划特色。
(二)强化产业支撑,产业是立城之本,兴镇之基。要坚持把经济发展放在城镇建设的首位,以工业化推动城镇化,以城镇化促进工业化和现代化,实现良性互动、协调发展。要根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势,侧重于某一产业,进行错位发展,切实改变产业雷同、项目重复、效益低下、资源浪费的状况。从根本上增强城镇的内聚力和辐射力。加强对各级工业园区特别城镇的工业聚集区的分层分类别指导扶持。不断完善基础设施,构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台。
(三)统筹发展,推进城乡一体化进程。要充分调动各方面积极性,重点加快推进城乡基础设施、公共服务设施建设,使城镇服务功能不断增强、人居环境不断改善。
一是加快推进城乡基础设施一体化建设,大型基础设施建设,逐步实现向重点中心镇,一般建制镇延伸,做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。
二是加快城乡公共服务资源一体化,改善城镇人口的生活质量,吸引更多的农民到城镇来。
三是加快推进城乡就业保障一体化,帮助农民提高职业技能和就业能力。建立完善的城镇社会保障机制。积极推行农村社会保障工作,提高农民进城落户的积极性。
四是注重小城镇建设与新农村建设的互动作用。推进城镇化与新农村
建设是实现现代化建设进程中两个重要方面。农村的经济的发展有利于提高城镇化水平,而城镇化水平的提高又可带动农村经济的进一步发展。
(四)不断完善政策。一是应加快户籍制度改革步伐,逐步放开对农民的进城落户的限制。二是应完善农村土地流转制度。在稳定家庭联产责任制,严格保护耕地的前提下,探索农村集体建设用地改革,为城镇建设提供土地支持。积极引得农民转向二、三产业,推动农村土地不断向少数农民集中,实现农业规模化、产业化、集约化、特色化经营,促使其更好地向城镇转移,三是完善投融资政策。要充分利用市场机制,逐步引导建立以招商引资为主,政府扶持为辅;农民带资进城、集资进镇,企业与个人参与等多渠道、多元化的投入机制,四是完善拆迁政策。县级部门要研究制定农民集体土地拆迁安置的实施细则和工作指导性意见,推进规范化拆迁,使拆迁工作有更加明确的法律依据。
(五)提高城镇居民综合文化素质。即要注重城镇化的表面特征,又要着力提升城镇发展的内涵。只有城镇居民素质的提高,才能不断提升城镇发展的软实力,一是加强城镇意识的宣传教育。充分利用各类教育阵地,大力普及文明礼仪规范和各种现代知识,帮助农民向居民转变,逐步形成科学文明的生活方式,促进城镇文明程度的提高。二是强化综合管理。根据各地实际情况,提出“居民行为规范”、“居民道德规范”等居民行为准则来规范居民的行为。
让更多的人到城市生活,让城市的生活更美好,是摆在我们面前现实而又要迫切解决的问题,探索一条又好又快发展城镇化道路必将任重而道远,我们在科学发展观指导下,运用超前的发展理念,吸收先进的经验,以民为本,开创城镇化建设新局面。
范文五:城镇化中的问题与对策
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《中共中央关于制定 “十一五” 规 划的建议》 提出 “要建设社会主义新 农村,同时要促进城镇化的健康发 展” 。 积极贯彻落实中央这一重大战 略举措, 必须坚持统筹城乡发展, 走 “两手抓” 的现代化道路, 即一手抓 城镇化, 转移和减少农民 ; 一手抓新 农村建设,使留在农村的人生活更 加美好。 而农村发展或 “三农” 问题 的解决,很大程度上依赖和取决于 城镇化的发展。 因此, 认清我国城镇 化中的问题,提出有利于城镇化健
康发展的对策思路,对于实现全面 建设小康社会和现代化的目标具有 重大战略意义。
一、城镇化发展面临的挑战
及其存在的问题
(一) 城镇化发展面临的挑战 纵观我国城镇化未来的发展, 机 遇和挑战并存。城镇化发展面临的 机遇:一是经济的快速发展为城镇 化提供了条件和基础;二是建设社 会主义新农村为城镇化发展提供了 良好的环境和条件。中央做出的财
政投资 “三个高于” 、 “三个主要” 的 方针,为小城镇建设发展提供了机 遇;新型农民培育工程、 “万村千乡 市场工程” 等工程的实施, 将有利于 农民向市民的转变,有利于城市商 贸企业向农村的辐射。三是“十一 五”规划的实施将为城镇化发展提 供巨大动力。 “十一五” 期间是我国 全面建设小康社会的关键时期,宏 伟的经济与社会发展规划和各地一 系列的投资项目的实施将为城镇化 发展提供新的空间和强大动力。与
城镇化中的问题与对策
□ 刘文俭 陈玉光
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国 地 产 市 场 此同时,城镇化发展也面临着三大 挑战:
1.土地等资源的压力。 由于土地 资源的不可再生性及我国国情所决 定,加之长期以来土地资源的粗放 式利用, 加剧了城市发展用地矛盾 ; 另外,中央出台的土地严管政策将 使城市发展长期面临土地要素资源 的约束。 因此, 对我国绝大多数城市 来讲,均面临经济建设需要占用大 量土地与土地资源相对短缺的现实 矛盾。 相对于中西部地区来讲, 中国 东部城市在土地资源上更加紧缺, 许多城市的中心城区已几乎没有可 以开发利用的土地, 招商引资、 非农 建设用地矛盾已十分突出;很多城 市在水、 电、 油、 煤等资源方面也面 临紧缺压力。 因此, 必须通过城镇化 调整现有的城乡经济结构,推进人 口、 产业的合理分布, 以缓解中心城 区的压力。
2.某些地区县域经济和民营经济 发展缺乏活力。 笔者调研发现, 我国 北方城市与江、 浙、 沪等地区相比, 最为显著的差距是县域经济不够发 达、 民营经济活力不够。 由此带来的 结果是, 南方地区的乡镇、 县区财政 状况远远好于北方的乡镇和县区, 其推进城镇化的物质条件就远远强 于后者。因此,在江、浙、沪等地, 乡镇一级政府在农民整体搬迁、土 地置换与成片开发、转移农民等方 面, 就有经济实力进行提前垫资, 对
整体推进城镇化进程发挥了很好的 作用 (例如上海松江区的佘山镇、 嘉 定区工业园区管委会等,分别投资 组织开发了 4.8亿、 14.7亿元, 建设 多种户型的现代化小区,用于农民 自愿基础上的宅基地置换 ) 。 而北方 的镇一级政府就缺乏这样的实力, 县域经济、 民营经济不发达, 导致我 国北方地区农村城镇化的动力不足。
3.就业与保障的压力。近几年 来,各级政府为解决就业和再就业 问题采取了一系列措施,取得一定 成效。 但是, 由于产业结构向技术密 集型转移, 现代服务业发展滞后, 加 上外来劳动力的挤压,因此经济发 展难以缓解城镇居民就业的压力。 目前城镇下岗职工和农村失地农民 就业困难, 成为两大弱势群体。 目前 我国总体上已经进入老龄社会,社 会保障面广,而且农村保障和城镇 保障水平差距较大。 同是低保对象, 但城市和农村标准不一样,相差悬 殊 ; 户口在农村的低保对象, 即使进 城居住也不享受城市低保救助,只 能享受农村标准。 另外, 低保人数的 不断增加将导致巨大的财政压力。 (二) 城镇化过程中存在的主要问题
尽管经过20几年的快速发展, 我 国的城镇化建设取得显著成就,但 还存在以下值得关注的问题。
1.城镇中 “镇” 的规模偏小, 集 聚辐射力不强。目前我国建制镇密 度已达 21.1座/万平方公里, 平均
每个县级行政区7.1个, 已与发达国 家小城镇的密度相差无几。但是从 总体上看, 多数经济实力不强, 人口 规模偏小, 基础设施落后, 产业层次 偏低, 吸纳劳动力就业的能力偏弱, 缺乏聚集和辐射带动能力。即使一 些城市确立的重点建设的重点镇或 中心镇, 虽然经过几年的发展, 具备 了一定的规模和基础,但仍然明显 存在 “小城区、 大农村” 的现象, 其 建成区人口规模平均只有 2万人左 右, 尚没有超过5万人的。 这些重点 镇, 在结构、 功能等方面与真正意义 上的区域次中心相比差距较大,难 以担当起应有的带动和辐射周边村 镇的重任。
2.城镇化的内在质量还有待进一 步提高。目前我国的城市化率均以 城镇常住人口与城乡居民总数的比 率来计算的,它是衡量城市化水平 的一个重要指标,但不能完全反映 城市化的本质内涵。城市化不是简 单的移民、 农村人口大搬家, 而是质 与量的统一。在城镇化过程中乡村 人口减少快于农业人口减少,二者 不同步。 目前我国城镇化率, 按居住 地原则为 42%;如按产业性质原则 则为 30%(二、 三产业从业人员与总 从业人数之比) 。 居住地原则下的人 口 城 镇 化 率 更 多 地 反 映 城 镇 化 的 “量” ,产业原则则更多地反映了城 镇化的 “质” 。 与此相关联的是类城 镇、 郊区化和城中村等现象的存在。
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目前这类城镇人口占城市人口的比 例高达 23%左右,这与某些城区通 过行政区划使一些乡镇成为办事处、 村委会成为居委会的简单扩张相关。
3.土地城镇化大大超前于人口城 镇化。 调查发现, 相对于土地的大量 占用,我国农村人口的城镇化速度 和产业增长并没有相应地得到较大 幅度的提高,许多地区存在大量的 “空心镇、 空心村” , 一些乡镇企业和 村办企业土地闲置率甚至高达 55%以上。这说明我国城镇化发展存在 土地资源的严重浪费和土地配置的 不经济, 缺乏集约性, 集中度不高, 没有实现有效节约土地空间的目标。
4.工业化未能有效地带动城镇化 的发展。我国第二产业产值比重与 其就业比重严重背离,劳动力丰富 的比较优势发挥得并不明显。据统 计,2003年第二产业产值比重已高 达 52.3%(其中工业增加值比重达 45.3%) ,而第二产业产值就业比重 仅为 21.6%。西方国家工业化中期 第二产业就业比重曾高达48%左右, 说明我国制造业还有非常广阔的吸 收劳动力的空间。出现这一问题的 主要原因是:一是我国工业化仍处 在重工业化的中期,工业资本有机 构成仍然较高;二是轻纺工业以及 农产品加工等劳动力密集型产业技 术进步速度加快,所需劳动力相对
下降。 三是分散布局的乡镇企业, 不 能有效地集中人口。乡镇企业遍地 开花,非农产业的集中发展和产业 群难以形成。许多地方工业布局过 于分散, 与原有城镇脱节, 没有带来 应有的人口集中的效果。这既造成 土地的过多占用,又不利于集聚和 规模效益的形成。
5.城镇化建设投融资渠道不畅, 资金缺乏。 调查发现, 目前我国大多 数地级市以下的县市区尤其是镇一 级政府普遍感到城镇化建设资金投 入力不从心。特别是在逐步取消农 业税的情况下,镇级财政收入大量 减少,城镇基础建设资金出现较大 的缺口。主要原因是城建投融资体 制改革不到位, 融资渠道不宽, 资金 投入不足。一些基层政府部门为了 增加城镇建设资金,便采取提高土 地出让金和建房配套费的办法,由 此造成企业和农民进城成本的提高, 抑制了企业和农民进城的积极性。 金融部门怕担风险,不愿向农村投 资,农村居民存款的绝大部分流向 城市,制约了农业产业化和小城镇 建设的发展。
6.劳动就业和社会保障滞后于城 镇化发展。 以青岛市为例, 目前在全 市农村244万劳动力中, 从业人员仅 为 231万人, 有转移就业要求的 29. 3万人。在 231万从业人员中, 从事
一产的 131万人,占 53%;从事二产 的 52.7万人,占 22%;从事三产的 47.3万人,占 20%,从事一产的比 例较高。部分用人单位不与进城务 工农民签订劳动合同,不给农民工 投保。由于对城镇建设中征用农地 补偿标准较低, 安置、 保障措施不到 位 , 不 但 引 起 农 民 群 众 的 不 满 , 导致群体性上访事件,引发社会矛 盾、 影响社会安定, 而且使得进城农 民因进城后生活水平下降而要求将 户口迁回农村, 出现 “反城镇化或拒 城镇化” 现象。
7.农民进城门槛过高。 目前一些 规模较大的城市,其各区、郊区市 (县) 和建制镇都对户口迁入设定了 许多限制性条件,虽然在一些地区 条件较前些年有所放宽,但仍成为 一道城乡分割、限制城乡劳动力自 由流动的壁垒, 使许多人难以逾越, 不能满足经济发展对各类人才的需 求, 群众反映也比较强烈, 这势必会 延滞城镇化的进程。
8.农民的总体素质与农民市民化 的要求不相适应。城镇化的本质内 涵是使农民由传统的生产方式、生 活方式、思维方式和行为方式向市 民的生产方式、 生活方式、 思维方式 和行为方式的彻底转变,是由农业 文明向工业文明和现代城市文明的 转化。 其根本目的是减少农业人口,
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国 地 产 市 场 增加农民收入, 缩小城乡差距, 全面 提高人民的生活质量,是全面建设 小康社会、加快推进社会主义现代 化进程的重要途径。与之相伴随的 不仅是土地的城镇化(农民劳动和 生活空间的变化)和户籍身份的变 化,更重要的是农民自身素质和文 明程度的全面提升。在城镇化进程 中进入城镇的农民, 不仅面临着 “城 镇居民” 和 “农民待遇” 的尴尬, 而 且其自身的科技文化素质、劳动就 业技能、 政治思想道德素质、 生活习 惯和心理等,都与城镇新的环境和 发展要求不相适应,农民文化程度 普遍偏低。要使农民真正转变为市 民, 是一个艰难漫长的过程, 也是特 别需要予以重视的问题。
二、推进城镇化健康发展的对策建议
制定城镇化发展的对策, 不但要 正确理解其内涵, 还要关注其外延。 要跳出城市研究城镇化,甚至跳出 地域特别是跳出行政地域研究城镇 化, 从整体上系统地加以把握。 城镇 化的外延涉及人文、 社会、 自然, 内 容十分丰富与宽泛。 至少包括 :工业 化进程与城镇化 ; 科技革命、 信息化 与城镇化 ; 劳动、 就业、 收入政策选 择 (土地、 房地产、 户籍等) ;人口、 社会结构演化、 社会文化与城镇化 ; 劳动、 就业、 收入、 分配、 财税体制、
社会保障与城镇化;公共管理与城 镇化 ; 行政区划、 区域经济、 城镇体 系与城镇化;城乡一体化中的“三 农” 问题与城镇化 ; 城市区域与城镇 化; 国土规划、 区域规划与城镇化 ; 城市宜居性、 生态环境与城镇化 ; 城 市规划、 建设、 管理与城镇化等。 因 此,城镇化发展实际上是一个涉及 到一个地区经济、 社会、 文化、 政治 各项建设的系统工程。 为此, 我们从 战略和对策两个层面提出推进城镇 化发展的建议。
(一) 城镇化健康发展应注意
解决好的几个战略问题 1.城镇化健康发展应遵从的基本 规律。 城镇化发展有其基本规律, 主 要是 :城镇化与工业化相辅规律 ; 城 镇化与城乡经济分工互动规律;大
中小城镇优势互补协调发展规律; 城镇化与区域生态系统协调规律; 城市化与农村城镇化统筹互动规律 ; 城镇化与城市现代化、国际化有机 结合规律等。
城镇化发展客观上要求不同级次 的城市、城镇与各具特色的乡村之 间, 必须有一个与经济、 政治、 社会 和文化发展水平相适应的合理生产 方式与生产关系的空间结构和布局, 从而形成各组要素和生产要素功能 互补、 系统协调、 运营有序的系统总 体。遵从了这些规律也就可以实现
城乡的协调发展,真正落实科学发 展观,更好更快地实现全面建设小 康社会的奋斗目标。
2.城镇化健康发展应遵从的基本 方针。我国城镇化担负着妥善解决 二元经济结构转化、城乡就业与劳 动力转移等多重任务,既艰巨又充 满风险。这就决定了城镇化发展既 不可盲目求快、 侥幸求易, 也不能抱 残守缺、 贻误时机。 应当坚持 “三个 同步” 的方针 :一是坚持城镇化与新 型工业化同步发展的方针,坚持以 工业化推动城镇化。二是坚持城乡 一体化统筹与协调同步推进的方针, 以实现城乡共同繁荣。三是坚持城 镇发展与解决 “三农” 问题同步深化 的方针,以实现城镇化与农村现代 化的同步发展。
3.城镇化健康发展应遵从的基本 原则。 (1) 统筹城乡的原则。 城乡统 筹协调发展是建设和谐社会的重要 内容,城乡一体化是城市化发展的 方向。 要提高我国城市的竞争力, 走 创新城市的道路,必须从根本上突 破城乡二元结构的体制和政策束缚, 实现城镇化进程与新农村建设同步 推进、 有机衔接, 大中小城镇、 城镇 和乡村的协调发展。 (2) 规划先导的 原则。 认真贯彻实施 《城市规划法》 , 统一城乡规划, 推进村镇规划建设, 完成所有小城镇新一轮总体规划的
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修编和村庄建设规划,使重点镇的 控制性详细规划覆盖率达到 100%。 用规划引导和推进城镇和产业布局 合理化, 改善人居环境, 保持地方特 色。 (3) 以人为本的原则。 城镇化发 展要 “为了人、 依靠人、 发展人” , 把 提高人民群众的生活质量作为推进 城镇化的根本目的。 (4) 适度扩张的 原则。城镇化发展要保证城镇规模 扩张与承载能力相协调,即城镇化 发展速度要与经济发展水平、基础 设施建设、 教育文化发展水平、 劳动 力就业、医疗生活保障等措施相匹 配。 (5) 集约节约的原则。 按照 “产
业向园区集聚、 人口向城镇集中, 农 业向规模发展” 的思路, 推进城镇化 进程。 通过节约土地、 集约发展, 迁 并整合农村居民点、控制人均居住 面积等措施,尽快实现城镇化建设 用地增加与农村用地减少的平衡。 (6) 重点突破的原则。 城镇化建设需 要分步骤有重点地推进, “十一五” 期间除了大力发展县级市以外,要 把重点放在重点、 中心镇。 积极倡导 “数镇一园” 模式, 要做到园区优先 向重点城镇集中;乡村企业优先向 重点镇工业园区集中;农民优先向 重点城镇集中;项目优先向重点镇
集中 ; 资金优先向重点镇集中。 以尽 快提升重点镇的规模和档次,使其 尽快发挥对其他村镇的集聚和辐射 作用。 (7) 因地制宜的原则。 各地的 主城区改造要在实现功能现代化的 同时,注重保护好传统历史文化风 貌, 做到 “改出一片新居、 改出一片 产业、 改出一片文明” 。 新建城区要 注意突出自身特色。小城镇建设要 注意经济、 行政、 文化、 生活片区的 划分和完善, 并注意形成特色优势。 (8) 循序渐进的原则。 我国城镇化是 一个漫长的过程,其推进过程至少 要到本世纪中叶,当城镇化率达到
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国 地 产 市 场 70%以后其速度就会变得相当缓慢, 这时的主要任务是不断提高城镇化 的质量和现代化水平。因此要梯次 推进、 有序发展, 重视内在质量, 避 免速度过快。 (9) 经营城镇的原则。 以经营的手段建设城镇,以经营的 方式发展城镇,形成多元化的城建 投入机制 ; 走一条集建设与管理、 经 营与服务相统一的城镇发展道路, 把我国的城镇建设成个性鲜明、富 有特色的现代化精品城镇。 (10) 环 境保护的原则。城镇化发展不能以 牺牲生态环境为代价,要注重以绿 化为主导的生态环境体系的建设和 保护,突出加强城镇污水和垃圾无 害化处理设施建设, 推广沼气、 秸秆 气化等新型农村能源新技术,逐步 把小城镇建设成环境优美的生态型
小城市。
4.中国城镇化健康发展应遵从的 基本思路。在坚持大中小城市和小 城镇协调发展道路的基础上,着力 发展各类城市的数量,形成完整的 城镇群体系;努力提高城市的人口 容量, 改善城市的空间布局, 严格控 制城镇土地的盲目扩张,实现城镇 健康、有序的集约化发展。具体说 来 :(1) 大中城市的发展主要是注重 数量的增加,以不断增强大城市在 创造就业机会的能力,充分发挥大 城市带动区域经济快速发展的增长 极的作用。 (2) 小城镇应当主要在提 高质量上下功夫,特别是东部地区 要率先建立一批实力强大的小城镇, 努力探索城乡协调发展的新途径。 (3)中小城市要增加数量和提高城
市功能并重,尽快地形成我国制造 业主要基地, 承担起沟通大小城镇, 协调点与面关系的重要功能与作用。 (4) 与国际经验相比较, 我国的大中 小城市和小城镇协调发展方针,要 特别突出强调都市圈、城镇群和城 市带的建设作用,这是确保大中小 城市和小城镇协调发展的基本途径。 要积极围绕大中城市,大力发展卫 星城镇,鼓励近地城镇形成分工合 作有序、 经贸关系密切、 工业园区相 对集中的城镇群或组团,以增加整 体区域的经济实力。
(二) 推进我国城镇化健康发展的
对策与措施
1.坚持以人为本, 把提高农民的 生活质量作为推进城镇化的根本目 的。
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坚持多予少取放活, 加大各级政 府对农业和农村投入的力度,扶持 薄弱地区、 农业市、 镇的发展。 扩大 公共财政覆盖农村的范围,强化政 府对农村的公共服务,探索建立以 工哺农、 以城带乡的长效机制。 公共 财政对农村教育、 医疗卫生、 文化等 社会事业的发展要实行倾斜政策, 重点扶持, 制定规划, 列出专项, 随 经济的增长逐年加大投入力度,并 逐步向村一级延伸。
进一步加大对农村基础设施建设 的投入,加快城市基础设施向农村 延伸的步伐,逐步形成城乡系统配 套、相互融合的道路、 交通、 电力、 能源、 通讯、 信息网络、 防灾减灾等 多方面、 多层次、 多功能的基础设施 服务网络。 加快实施村村通柏油 (水 泥) 路、 村村通自来水、 村村通有线 电视工程。
打破城乡社会事业二元结构, 鼓 励和引导城市社会事业和公共服务 事业向农村延伸, 缩小城乡差别。 实 现城乡社会事业资源共享,使农村 居民在教育、 文体、 卫生、 科技、 广 电和信息等公共事业方面与城镇居 民一起享受社会发展的成果。要进 一步加大对郊区的区市 (县) 镇 (乡) 村教育, 特别是基础教育的投入, 增 加财政转移支付。 制定工资、 待遇、 住房等优惠政策,鼓励城市的教师
和高校毕业生到农村任教,建立城 乡优质资源共享的教育体制;加强 农村职业技术教育,构建农民技术 培训和继续教育新体制;完善文化 设施, 丰富农村文化生活, 提高农村 精神文明水平;加强以乡镇卫生院 为重点的农村卫生基础设施建设, 健全农村三级医疗卫生服务和医疗 救助体系;提高各级政府投入的比 例,进一步完善以大病统筹为主要 内容的农村新型合作医疗制度,提 高公共卫生保障能力和服务水平。
探索实现城乡社会保障一体化的 途径。一要健全新型农村社会养老 保险制度和被征地农民养老保险制 度,完善新型农村合作医疗制度和 农村最低生活保障制度,提高保障 的覆盖面和保障水平,积极探索城 乡社会保障制度转换衔接的新机制。 在这方面, 上海地区的 “三保” 转换 经验值得借鉴, 即不管是参加农保、 镇保还是城保,其原来的缴费年限 可以在三者之间按一定规则接续。 如参加过城保或农保的人,现在再 参加镇保,其缴费年限可以根据缴 费标准按规定进行折算,从而实现 社会保险的可选择、可转换和可衔 接, 个人不会吃亏。 二要取消面向农 民工的各种歧视性规定,建立和完 善工资保障金、 劳动合同等制度, 改 善进城农民务工的工作生活环境和
条件, 切实保障其劳动就业、 职业培 训、 工资待遇、 社会保障、 子女教育、 文化娱乐等方面的权益。
逐步加大政府对农村社会保障的 公共财政投入力度,扩大社会保障 资金的来源,逐步缩小城乡社会保 障水平的差距, 最终建立覆盖全市、 城乡一体的社会保障体系。
加强城乡生态环境建设, 注重城 镇生态环境规划,建设以绿化为主 导的生态环境体系,着力解决小城 镇、村庄工业和生活污水垃圾的无 害化处理问题, 推广沼气、 秸秆气化 等新型农村能源新技术,发展生态 农业, 改善农村的生态环境, 使农村 得到绿化、美化、 净化。
2.统筹规划, 分类指导, 突出重 点, 组团发展, 形成特色。
要重视规划的先导作用, 规划的 制定要从城市发展的空间布局出发, 通盘考虑城镇网络体系、 产业布局、 社会事业发展等各个方面,注意全 市规划和各区、 市、 镇 (乡) 规划的 协调统一, 防止各自为政。
城镇化发展必须坚持从实际出 发, 创新发展模式, 走各具特色的城 镇化发展道路。我国各地的情况不 同,城镇化不可能采取同一种发展 模式。 即使同一城市, 其市区与郊区 和县市、 区市与各乡镇、 城镇与农村 的区位、资源、环境、人口、技术、
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国 地 产 市 场 主导产业等条件不同,城镇化面临 的亟待解决的问题、突破口各不相 同,因此不能搞一个模式、一个速 度、 一个标准。 为此, 各地要在通盘 考虑的前提下, 明确不同区、 市、 乡 镇的功能定位, 加强分类指导, 因地 制宜作细建设发展规划。
“十一五” 期间中国城镇化的重 点, 从对象上看, 一是切实抓好区市 驻地建设,努力将其建成现代化中 等城市;二是突出抓好卫星镇和重 点镇建设,要通过各类要素向重点 镇的集中, 使其尽快扩大人口规模,
优化产业结构,经过一个时期的努 力,使其成长为具有一定聚集辐射 能力的小城市。三是要重视相邻建 制镇的组团发展,一可集约利用土 地, 共建、 共享某些基础设施, 提高 投资效益;二可避免重复建设和恶 性竞争 ; 三可提高集聚辐射功能。 从 内容上讲,城镇化的重点在于一二 三产业的合理布局, 形成各具特色、 优势互补的发展格局。
3.实施产业带动战略, 为城镇化 建设提供持久的强劲推力。
农村人口的转移必须以产业的发
展为依托,城镇规模的扩张也需要 以经济的繁荣为前提。 要把工业化、 城镇化和农业农村现代化结合起来, 推进产业联动, 形成一、 二、 三产相 互促进、 协调发展的现代产业体系。 一是以郊区为腹地发展产业集群。 按照大项目——产业链——产业集 群——产业基地方向,着力培育具 有竞争优势的强势产业群,通过小 城镇的大项目建设和配套产业、企 业集聚, 增强小城镇产业发展能力。 要合理调整小城镇经济结构和功能 布局, 实现土地集约、 产业集聚、 人
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龙头企业和企业集群示范基地,推 广龙头企业、合作组织与农户有机 结合的组织形式,不断拉长产业链 条,提高农民进入市场的组织化程 度,逐步形成比较完善的农业产业 化经营体系, 并进一步做大、 做强。 四是要加快工业园区建设。进一步 搞好各类工业园区的规划整合,提 高土地利用率和投入产出率。加快 各类企业向园区聚集,推进园区产 业集群化发展,积极倡导“数镇一 园” 模式, 迅速扩大集聚规模。 五是
要要按照城镇的空间结构和功能要 求, 围绕特色经济、 工业基地和产业 集群的发展,进行生产力布局的优 化调整。 各区市要围绕产业集群, 大 力发展配套产业,增强城镇对产业 和人口的集聚效应。五是要在重视 高科技企业发展的同时,重视劳动 密集型企业。坚持大中小企业协调 发展的思路,大企业主要解决国际 竞争力问题,中小企业则着重解决 劳动力就业问题。 要从资金、 政策等 方面大力扶持个体私营经济的发展,
口集中,放大产业布局和功能开发 的空间,使小城镇逐步成为未来产 业集聚的重点区域。二是发挥大企 业对小城镇产业发展的拉动作用。 充分发挥大企业的规模和技术优势, 将生产经营领域向上下游的产业、 产品延伸,培育自己的产业链条和 产业体系,形成优势产业集群和企 业集群, 以大企业、 大品牌带动小城 镇工业的规模化、 集群化、 高新化和 国际化。三是提高农业产业化经营 水平。 培育一批竞争力、 带动力强的
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国 地 产 市 场 增加就业渠道, 扩大税收来源。 要鼓 励和吸引乡村企业向小城镇工业园 区集中。 通过第二产业的发展, 吸纳 人口, 带动第三产业的发展, 为城镇 的发展壮大提供有力的经济支撑。
4.处理好城镇化与建设社会主义 新农村的关系。
城镇化和建设社会主义新农村虽 是两个不同的概念,但它们又有紧 密的联系,两者都是改变农村落后 面貌的重要手段。城镇化是建设社 会主义新农村的目的和推动力量, 又是其重要途径;建设社会主义新 农村, 必然会使农民的生产方式、 思 想意识和生活方式朝着先进的方向 转变,也为城镇化提供了坚实的物 质基础和文化基础,也利于城镇化 发展, 两者存在内在的互动关系。 因 此,要注意把城市化的推进与社会 主义新农村的建设联系起来统筹考 虑, 促进城市基础设施向农村延伸, 实现城乡基础设施共建共享。把具 有区位优势、良好工业基础和要素 聚集条件的村镇直接纳入城镇化建 设的规划,按照城镇化的高层次建 设目标和要求, 努力达到经济繁荣、 设施配套、 功能齐全、 环境优美、 生 态良好、 文明进步的发展标准, 让其 在社会主义新农村建设中发挥示范、 带动和辐射作用,以更好地实现两 者的良性互动。
在城镇化和社会主义新农村建设 过程中,要注意推进规模较小的村 庄向大村集中,交通不便的村庄向 交通便利的村集中,弱村向强村集 中, 逐步减少自然村, 建设中心村。 各地要根据社会经济社会发展要求, 坚持政府引导, 群众自愿的原则, 创 新土地运作、 资金运作和建设模式, 有计划、 分步骤、 积极稳妥地推进迁 村并点。
5.走资源节约型、 环境友好型、 景观特色型的城镇化道路。
中央要求城镇化建设要坚持走中 国特色道路,坚持保护环境和保护 资源的基本国策,坚持城镇化发展 与人口、 资源、 环境相协调, 合理、 集约利用土地、 水等资源, 切实保护 好生态环境和历史文化环境,走可 持续发展、 集约式的城镇化道路, 努 力形成资源节约、 环境友好、 经济高 效、 社会和谐的城镇发展新格局。
高度重视集约发展和文化建设是 中国特色城镇化道路的具体体现和战 略选择。 为此, 我国必须走好节约集 约利用土地、 可持续发展的城镇化道 路 ; 重视文化建设, 保护好地方特色 和历史文化环境, 为城镇发展、 提升 城镇核心竞争力提供文化支撑。 具体 措施上要成片开发、 组团发展, 通过 开发集约、 项目集中、 产业集聚, 带 动人口集聚和资源集聚, 尽快实现规
模效应。 经济条件较好, 招商引资受 土地资源约束较大的郊区, 以及县级 市的主城区应当有计划的率先实施组 团发展、 成片开发。 建议各地结合自 身实际, 抓紧制定和完善建设用地集 约利用指标体系与考核方法。
6.完善针对进城农民和农民工问 题的政策体系。
在实际运作城镇化进程中, 既要 重视城镇化率提高的外在表现,更 要重视城镇运行方式、 生产方式、 生 活方式和居住环境的实质内涵。必 须稳步推进,解决农民进城后的安 身、 就业、 生活问题, 确保进城农民 “进得来、 留得下、 过得好” 。
土地是农民基本的生产资料, 是 农民祖祖辈辈获得生活、 养老、 医疗 等保障的重要基础。目前征用农地 的补偿费和安置补助费一般采用按 土地被征用前3年平均产值倍数计算 的办法, 总的看标准过低, 这是引起 一些群体性上访事件的主要原因。 补偿费和安置补助费应至少考虑到 农民两三代人的生活问题。 因此, 建 议在因城市建设征用农地时,应积 极落实中央提出的土地出让收益主 要部分应给农民的方针,使其用于 农民参加各种保障、 培训、 转产就业 和自主创业等。政府因城市建设征 用农民土地时,应允许村集体拥有 部分自留地, 用于兴办村办企业、 建
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设标准厂房、 商业用房以及住房等, 用其收益维持和改善村民生活。落 实这一思想的前提是,各级政府要 牢记 “执政为民” 的执政观, 不要与 民争利。
目前, 不少地区针对农民进城和 农民工问题的政策体系不健全。 建议 政府有关部门, 按照社会保障与土地 处置、 户籍转性整体联动的原则, 参 照《上海市小城镇社会保险暂行办 法》 , 结合自己实际和出台的有关政 策, 制定本地的 《小城镇社会保险暂 行办法》 , 完善城市、 小城镇、 农村相 互衔接和转换的社会保障体系, 为最 终建立覆盖全市、 城乡一体的社会保 障体系打下基础。 另外, 建议适度放 宽外地人口和本地农民进城的门槛, 逐步消除制约农村人口向城镇转移的 体制性障碍, 以推动城镇化进程。
7.充分运用好市场机制, 拓宽城 镇化建设的投融资渠道。
如何筹措资金一直是困扰城镇化 发展的一大难题,要突破这个“瓶 颈” , 必须坚持 “谁投资, 谁受益” 的 原则, 通过政策引导, 建立起一套国 家、 社会、 企业、 外资、 团体和个人 共同参与的多元化投融资机制和体 系。 第一, 建立城建基金。 政府可从 土地拍卖、批租和城市建设维护税 中拿出一块,建立城镇建设发展基 金。 实行有偿使用, 滚动经营。 第二, 加快财政体制改革,探索建立乡镇 财政新体制,不断扩大中心镇财政
分留成的范围和比例,增强镇级财 力,逐步提高中心镇政府对城镇建 设的投入和调控能力。 第三, 建立健 全市政公用事业特许经营条例和监 管制度,完善市政公用事业市场化 运行机制,加大市政公用基础设施 项目招商引资的力度,对供水、供 气、 供热、 污水处理、 垃圾处理等经 营性市政公用设施的建设,通过公 开招标方式选择投资主体,形成多 元化的投资结构。 第四, 国内金融机 构要拓宽服务领域,积极参与和支 持城镇建设。国有商业银行要采取 多种形式,增加对城镇建设的贷款 数额,逐步开展对有稳定收入的进 城农民在购房、购车和其他消费方 面的信贷业务,拓宽服务领域。第 五,按照中央规定的“三个增加” 、 “三个主要” 的方针, 加大市财政对 县域以下村镇公共设施投入,为城 镇化和民营经济、县域经济快速发 展提供环境基础和条件保障。
8.采取政策措施加快县域经济与 民营经济的发展。
某些地区县域和民营积极发展滞 后的根本原因在于思想观念的落后。 因此,这些地区要想追赶南方先进 地市, 就必须转变发展思路, 采取切 实有力的措施,大力推进县域经济 和民营经济的发展,以此提高其经 济的整体发展活力,为其县域的城 镇化提供物质条件和动力保障。一 要从资金、政策等方面大力扶持个
体私营经济的发展, 增加就业渠道, 扩大税收来源。 二要以郊区、 县域为 腹地发展产业集群。三是发挥大企 业对小城镇产业发展的拉动作用, 以大企业、大品牌带动小城镇工业 的规模化、集群化、高新化和国际 化。四是努力提高农业产业化经营 水平。
9.适时推进中国城镇化的转型。 世界城镇化发展的历史表明, 随 着工业化由传统模式向新型模式的 转变,城镇化将由人口城镇化向经 济社会结构的城镇化转变。目前我 国许多地区已达到这样一个阶段, 并具有转型的两个条件:信息化的 发展和城市主导型的区域发展。新 型城镇化的核心是区域经济社会结 构的城镇化、 现代化转型。 根据我国 实际和新型城镇化的一般规律, “ 十 一五”期间我国应重点推进以下四 个方面的城镇化转型 :
一是产业结构的城镇化转型。 所 谓产业结构的城镇化转型, 就是在社 会生产力发展的基础上, 城市和区域 之间经济发展空间联系的加深, 城乡 资源配置和分工体系不断优化, 从而 导致城乡之间产业结构的联动调整, 不断提升城市和区域的产业结构层 次。 产业发展是城镇化发展的基础, 产业结构的城镇化转型是结构转换型 城镇化的物质基础, 只有基于产业结 构的城镇化转型, 人口转移型的城镇 化才可能进入结构转换型的城镇化。
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国 地 产 市 场 产业结构的城镇化转型主要是两个方 面 :在城市方面主要是产业结构的现 代化转型 ; 对周边区域来讲, 主要是 产业结构的城镇化转型。 “ 十一五” 期 间, 应当高度重视区域的城市产业现 代化和郊区产业城镇化发展的整体规 划, 主城区主要是大力发展现代服务 业、 高新技术产业 ; 同时, 继续鼓励 城市的资本、 品牌、 项目上山下乡, 提高县域经济的城镇化水平。
二是就业结构的城镇化转型。 这 主要发生在城镇,但并不只限于城 镇。一些发达的农村或大中城市的 郊区, 也可以通过发展现代农业、 城 需型产业、 非农产业等, 就地实现就 业结构的城镇化转型。
三是空间结构的城镇化转型。 即 在不改变城乡空间结构存在的前提 下, 优化城乡布局的空间关系, 拓展 城乡经济的空间联系, 充分发挥中心 城市的空间影响作用, 提升区域的城 镇化水平。 为了加快实现空间结构的 城镇化转型, 建议各地采取双向开发 模式, 即将依靠城市集聚和辐射来带 动农村发展的顺向梯度空间开发模式 与依靠小城镇拉动农村发展的逆向空 间开发模式有机结合,实现双向推 动。 为此, 在大项目建设上要有意识 地向重点卫星镇倾斜, 加快郊区组团 的建设和发展, 使其尽快发挥拉动农 村发展的作用。 另外要特别重视1小 时经济圈的建设, 城市经济圈的形成 和空间范围的扩大, 对推进人口转移
型城镇化向结构转移型城镇化的演 变, 具有多方面的积极作用和深刻影 响。 既会不断提高城镇化水平, 也不 会导致城市人口的急剧膨胀 ; 既会提 升城镇化的质量,又会避免“城市 病” , 它是推进结构转换型城镇化的 最佳空间形态。
四是思想观念的城镇化转型。 一 个地区的城镇化转型,归根到底是 人的城镇化转型,而人的城镇化转 型,归根到底是人的思想观念的城 镇化转型。政府官员和普通居民的 思想观念转型是结构转型城镇化的 思想基础和社会基础。如克服落后 的小生产、 小市民、 小农经济意识, 树立现代市民意识和现代文明意识 等。 目前, 许多领导干部, 对于城镇 化在内涵上缺乏正确和全面的认识, 不少人认为城镇化发展就是城镇建 设,而忽略了人口转移中农民到市 民的转变所必须的其它相关条件与 配套措施。不能全面地理解城镇化 就不能正确地推进城镇化,建议城 镇化建设的主管部门加大对各级政 府有关人员的专门培训。
10.实施 “农民” 向 “市民” 转化 工程。
农民转化为市民是一项长期的系 统工程, 不可能一蹴而就, 需要多管 齐下, 长期努力。
当务之急是各级政府部门必须紧 密结合城镇就业岗位的需要,与用 人单位配合,抓紧抓好对进城农民
的对口职业技能培训工作,同时发 挥好各种劳务中介组织的作用,促 进进城农民的就业。
要整合各种社会教育资源, 构建 进城农民素质教育大平台,全面提 升进城农民的科学文化素质和思想 道德素质。一是针对进城农民中的 文盲和半文盲群体,举办各种类型 的扫盲培训班,提高他们的基本文 化素质。 二是通过资金扶持, 鼓励进 城农民中的中青年人通过自学考试、 电大、 函授教育甚至普通中、 高等教 育等形式, 提高学历水平、 改善知识 结构, 增强就业竞争能力。 三是通过 夜校、社区举办的各种强化班等形 式对进城农民普及一些科学文化知 识、实用的经济知识和政策法律知 识,提高进城农民的科学文化水平 和民主法治意识。四是结合学习型 城市的建设,探索并建立针对进城 农民的不断学习、不断提高的长效 机制。 五是围绕 《公民道德建设实施 纲要》 的贯彻落实, 紧密结合进城农 民工作和生活实际,采取群众喜闻 乐见、 灵活多样的形式, 把 “爱国主 义、 集体主义、 社会主义” 、 “社会公 德、 家庭道德、 传统美德” 教育作为 主要内容,提高进城农民的道德素 质。 六是抓好公共文化设施建设, 营 造良好的城市文明环境,使进城农 民在潜移默化中受到熏陶,逐渐养 成市民意识和市民心理,形成好的 习惯。
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